为什么印度农民不会停止抗议？

编按：在缺少与农民工会等主要利益相关者进行协商的情况下，印度政府于去年十一月通过了针对农业市场化的三项法案。对于印度的农民们而言，如此大刀阔斧的改革将对他们的土地、农产品出售以及许多农民所依赖的政府农业补助造成冲击。在参与抗议的农民看来，如果没有政府的干预，他们很快就会被印度新兴的农业企业所抛弃。长期以来，农业都是印度劳动力就业的支撑；在疫情下，许多流动工作者更是回到村庄，通过出售农产品来维持生计，而本次农业改革将会对印度的广大劳动者以及他们的家庭产生长远的影响。本文作者Surupa Gupta是玛丽华盛顿大学政治科学和国际事务系的教授；另一位作者Sumit Ganguly是《外交政策》的专栏作家，也是印第安纳大学布卢明顿分校的杰出政治学教授和印度文化与文明Rabindranath Tagore讲座教授。

自2020年11月下旬以来，数以万计的印度农民向新德里进发，封锁了通往该市的高速公路，抗议印度议会两院9月通过的三项法案。此后，示威活动蔓延到全国其他地区，农民封锁了公路和铁路，限制了包括农产品在内的人员和货物的流动。

​农民抗议的是哪些法案？列出它们可能会让人觉得繁琐，但为了了解它们的价值（以及理解针对它们的抗议活动的巨大规模），这些法案是：（1）《农民（赋权）法》，（《农民（赋权和保护）价格保证和农业服务协定法》）；（2）《农民农产品贸易和商业（促进和便利）法》；（3）《基本商品（修正）法》。

前两部法律扩大了印度各邦政府提供的销售基础设施，并允许将农产品直接销售给加工商、整合商、批发商、大型零售商和出口商。第三部法律旨在通过消除现有的监管障碍，促进农产品的生产、流动和销售。

虽然经济学家一直以来都承认印度需要进行农业改革，但目前的抗议活动可能更多是在针对新法律的推行方式提出不满。这些法案是利用了执政的印度人民党的议会多数席位才得以通过的，且没有与农民工会等主要利益相关者进行适当的协商。该立法的通过也显示了总理纳伦德拉·莫迪做出关键决策的一贯特征：从2016年拙劣的非货币化政策，到2017年匆忙推出商品和服务税，再到今年为遏制新冠病毒的传播而在全国范围内提前4小时通知进行封锁。

印度的农业政策结构是1960年代遗留下来的问题，当时印度非常贫穷，粮食安全缺乏保障，当时制定了以粮食安全为主要目标的政策。虽然这套法律让印度在20世纪80年代实现了粮食生产的进步，但农业部门却遭遇了公共投资下降、缺乏营销替代方案、农村收入停滞不前等问题。包括农民在内的几乎所有人都认为，印度的农业政策需要改变；然而，人们对于这些改革的细节却没有达成一致。在2000年初，当时的政府鼓励印度各邦设计和颁布改革，但可以预见的是，每个邦都只采取了零碎的、不会伤害到邦内的关键利益的政策改革。因此，全国各地的政策和法律并不统一。

从表面上来看，印度议会9月颁布的法案是为了减少政府的监管干预，并通过建立一个全国性的政策，来解决政策和法律缺乏统一性的问题。该法案目的是将私人投资（包括国内和国外的投资）引入印度的农业部门。这些法律承诺为农民提供更多的自由，让他们可以在国家指定的市场之外进行交易，并允许私人商贩移动、分销和出口农产品。然而，出于以下几个原因，印度农民们普遍感到忧虑。首先，超过85%的印度农民拥有小于3英亩的农场。这些农民大多从事自给自足的农业，并在有盈余时将农产品出售给私人商贩。农民的平均收入一直很低，每年只有1000多美元，这使得他们对“令人恐惧”的市场波动非常敏感。虽然农民群体内部存在很大的差异，但他们不可能从政府宣布的立法中受益。印度各邦过去的营销改革经验表明，小农户只会从经过深思熟虑的、关于现有基础设施的改革中获益，而像新法律提议的那样完全放松管制对他们并无益处。

12月18日，在新德里附近的Singhu边界，农民们在抗议中封锁了一条高速公路。

政府任命的Dalwai委员会（由Ashok Dalwai领导的农民收入加倍委员会）在2018年发布了最终报告，建议政府从根本上改变印度的农业政策生态系统。将印度的农业模式从以供应为中心、政府主导的一对一模式，转变为以需求为中心、以市场为基础的新模式。这样的“倒退”将进一步导致对农业部门的公共投资的减少。这些农民还担心，这种政策环境的变化和公司权力的增加会导致土地和农民生计的损失。

对新法律的另一个担忧来自于那些将产品卖给政府或私人贸易商的农民，他们享有政府保证的最低价格保障，官方称之为最低支持价格。尽管新法律中包含了保证条款，但大多数农民认为这些条款含糊其辞，没有足够的信心去依赖它们。

农民担心，新的法律将削弱政府指定的市场，而过去几十年来，大多数交易都是在这些市场进行的。虽然许多人对这些市场内的聚集者对农民造成的束缚感到惋惜，但这些市场的存在和其中的交易商提供了最低支持价格的优势：现在农民担心他们可能会失去这个支撑。他们认为市场的衰弱反映了政府对农业部门的支持正在日益退缩。毕竟，虽然农业部门为印度一半以上的人口提供了生计，但其对印度GDP的贡献却在下降。在过去的20年里，农业部门在印度GDP中占到的比重从23%下降到16%。部分问题在于，许多农场规模较小，因此无法从这样的经济规模​中获益。然而，农业是许多农民的生计来源，他们担心如果没有政府的干预，他们很快就会被印度新兴的农业企业所抛弃。

当代大多数发达经济体都经历了这样一个时期：尽管制造业实力增长，吸纳了劳动力，但民众对农业部门的依赖程度居高不下。但在印度，制造业一直无法创造大量就业。事实上，由于各种复杂的原因，印度似乎几乎完全跳过了这个特殊的经济演变阶段。相反，这个国家专注于服务业，最明显的是信息技术部门。从行业设计上看来，该行业只能吸纳该国快速增长的人口中极小的一部分。虽然技术行业对国家GDP的贡献率高达8%，但其雇佣的人员数量却只有390万，不足印度1%人口的三分之一。

因此，在未来几十年内，农业就业仍将是印度经济的支柱，至少在就业方面会是如此。自新冠病毒流行以来，印度经济几乎全面下滑，农业部门为那些不得不返回村庄的人提供了急需的缓冲。即使农业部门不能提供高收入，但在印度大部分地区，特别是在印度西北部的粮仓，保护农业部门一直是完全可以理解的号召。

即使假设政府推动农业改革的意图是善意的，但在没有进行充分协商的情况下，突然通过这种大刀阔斧的立法，也导致了政府与一系列农业组织之间陷入僵局。尽管进行了几轮会谈，但僵局依然存在。政府可能认为，对农民的坚定立场，以及一些表面上的姿态，将确保抗议活动在不久后消散。但政府的这些期望可能低估了农业对印度劳动力市场的持久重要性，尤其印度仍处在疫情爆发的动荡时期之中。

（本文原载于《外交政策》2020年12月18日刊，作者：Surupa Gupta；Sumit Ganguly ，原题为“Why India’s Farmers Won’t Stop Protesting”）