智库｜仇保兴：中国城镇化如何规避误区？5条底线最好不要触碰

以下文章来源于城市设计联盟 ，作者仇保兴

仇保兴

住房和城乡建设部原副部长

国务院参事

今天跟大家讲的一个题目其实非常通俗，中国的城镇化如何健康发展？有一个美国的经济学家，他是诺贝尔奖的获得者，斯蒂格利茨。他曾经说过一句名言，他说21世纪影响人类的文明进程。有两件事情，一件是新技术的革命，第二件就是中国的城镇化。

八年前在钓鱼台，我正好碰到这位先生，我就问他了，新技术革命，人人都可以理解，它有爆发力，但是中国的城镇化怎么会影响到全世界呢？他就当场给我做了个解释，他说我有个数据，世界上最强大的两个经济体，一个是美国，一个是欧盟。

这两个经济体加起来的劳动力的总数5亿多人。

中国一个国家，它的城镇化就可以把第一产业的劳动力转移到第二产业第三产业这一个转移就超过了5个亿，这当然对全球的文明进程会产生巨大的影响。

这也说明城市化很重要，但是城镇化又很复杂，它复杂性表现在什么地方？我们经常说的城市是什么？城市是人工与自然相同构成的最大的复合体，复合体里边包括了万物，包括万物的城市组成的这么一个过程，就城镇化的过程，怎么去把它梳理出几条最紧要的底线来把握它，我们有两个选择标准——

第一个选择标准：这一个底线性错误如果被触犯以后，会不会造成后人难以纠正的缺点？如果这个缺点是后人难以纠正的，那么我们最好不要触动它；

第二个选择标准：一种错误是不是会引发第二种错误，造成连锁反应？如果会造成连锁反应，像滚雪球一样把错误放大，我们也最好不要去触碰它；

那么我们把同时会具有这两种效应，或者具备一种效应的把它列出来，高度概括，把它重要性分类，结构列出了5条底线：

（1）大中小城市和小城镇须协调发展

（2）城市和农村须协调互补发展

（3）要保持城市的紧凑发展

（4）防止空城大规模出现

（5）保护好自然和文化遗产

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大中小城市和小城镇须协调发展

我们有两个城市群的典范，一个就是长三角，一个京津冀。

长三角城市群

你看长三角城市群，特别大的城市，上海。上海下面有杭州、宁波、南京、苏锡常，有五六个经济规模超万亿的二级城市。

这些二级城市跟上海之间的关系，它是有的企业有的技术要素跑到上海去，有的上海的技术生产要素跑到二级城市里来，相互之间竞争合作对流的关系，但是在京津冀就不一样了。

京津冀城市群

北京、天津就两个超大规模的城市，二级城市发育不足，无论是石家庄、唐山、保定在长三角来讲，这些就相当于中等城市，根本没有能力跟北京天津抗衡。所以人才是全是单向流到北京、天津，造成河北的产业结构就没法提升，所以出现了高端产业断崖式的下降。

那么整个区域它的经济发展是极端的不均衡的。那么为什么党中央要提出来通州要建新城，雄安要建新城，也就是说市场解决不了这个问题，那么我们要用规划的办法来造几个像模像样的二级城市出来，来使这样一个城市的断代，能够弥补上。

各自不同的发展思路

那么这样一来，我们就讲到了我们超大规模城市需要提高的是什么？综合竞争力。因为你要跟人家PK，像北京要跟伦敦、纽约、东京PK。

那么中等规模的城市二级城市，你应该是发展自己的经济，然后做好自己的核心竞争。因为你只要突出自己的核心竞争力，你可以在国内的市场上能够独树一帜。

那么小城镇你就要单一的专业的在某个方面创造特色出来。所以我们把三类城市都要在城市群总结找到自己的定位。

那么这样大中小城市协调发展的命题就可以解决。

大家可以注意到，凡是经济上可以持续，生态上可以持续，人们的幸福感可以持续的，这样一种大的经济体里边，像欧盟、美国经过多少年的城镇化的演变，它的大中小城市和小城镇是金字塔分布，也就是大城市寥寥，几个中等城市数量相当大，然后小城市一大堆，凡是出现这样金字塔分布的，实践证明，社会经济都是可持续的。

城乡双向流动造就的弹性

如果不是这样，问题就出来了。像拉美模式、南亚模式，都出现这样的问题。拉美是，一个国家，绝大多数进城的人口都集中在一两个大城市中间。那么这样一来，这个城市就缺乏了弹性。

我们举个例子，2008年金融危机，我们的外贸订单就减少了20%，甚至有的地方30%，5000万个劳动岗位突然消失。如果这件事情发生在拉美，阿根廷这些农民就组织起来，要回到过去原来的土地上要耕作，但是他的土地早就卖了，已经变成地主所有了，那么地主怎么办？就组织快枪队，跟这些回乡的农民对抗，结果当年就打死了70多个人。

在这样的动荡过程中间，阿根廷曾经是30年前的第八大世界强国，金融危机的几次折腾下来以后，被剪了无数次羊毛，现在沦落成为第三流的国家，这就是拉美病的一种典型。

那么中国同样经济危机来了，我们的订单丧失了很多，6000万的农民工回去种地去，等到我们订单恢复了，慢慢又出来了。

所以我们城乡的双向的流动就造就了我们的经济结构是具有非常强大的外人难以理解的弹性。正因为这种弹性使得许多国外的中国崩溃论者他自己破产，我们没有崩溃，因为我们的城乡结构是双向的，而不是像拉美这样单向的，我们是有弹性的，坚韧无比的。

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城市和农村须协调互补发展

第二条底线是什么？城市跟农村之间应该是协调互补的发展。从世界范围来说，城市跟农村有这么几种不同的关系。

苏联模式：城乡二元分隔

第一种认为城市和农村应该相互封闭，隔离式的发展，但是这种城乡分割体制在实践中间没有成功的例子，苏联搞了70多年的城乡分隔，没有成功。

我们中国改革开放前几年，我们也搞了城乡的两元体制，企图把城里人跟乡下人能够固定下来，也没有成功。

拉美模式：城市独大

我们的第二个有误区的路子，城市独大，城市优先发展，在拉美表现得非常充分，大家想想看阿根廷智力、巴西，绝大多数的城市人口就集中在几个大城市里，一个大城市都是几千万人。

那么小城市也萎缩，农村有萎缩，农民过多过快的从土地里面转移出来，这么多人涌到城市里来，根本就住不下，就搭个贫民窟下来了，根本没有工作，也只好就将就将就做个临时工。

像非洲所有的这些大城市里边，就70%以上的居民是居住在难以想象的铁皮屋里面他贫民窟如果分等级是世界上最差等级的贫民窟，所以联合国在2003年的年度报告里边就写到了，这是一种严重的贫民窟的现象。30%~70%的人是住在贫困户里面的，而且贫民窟几十年都解决不了。这就是第二个模式就城市优先发展也错了。

美国模式：城市的扁平化

那么第三种模式就是美国的模式，就是城市的扁平化，那么这种模式造成的城乡的没有差别，这种没有差别使得大量的土地资源被浪费，还好美国浪费得起。

美国人均的耕地面积是我们中国的20倍。在中国我们要把饭碗端在我们中国人自己手里的时候，那么18亿亩耕地就成为红线了。

欧盟模式：城乡差别化协调发展

那么这样一来，只有留下第4种模式，我们是可以选择的。欧盟的城乡差别化的协调发展。那么这种模式最典型的就像法国、德国、荷兰，城市跟农村是一种互补协调，城市可能是日新月异的，但是农村却是一个很久的融合于自然的为城市提供支撑的这么一个巨大的自然和经济的复合体。

中国特色城镇化的内涵

浙江在城镇化过程中间推行了一个美丽乡村计划，美丽乡村计划恰恰跟我们现在大多数乡村干部完全不一样的想法，他叫村庄的逆向整治，怎么叫逆向整治？

就村庄在自己的休整的过程中间，凡是城里有的大广场、宽马路，整整齐齐的路灯，然后排坐的房子，他一概不出现，它需要的乡村的原则，原味的那种星罗棋布的有特色的农舍，弯弯曲曲的羊肠小道，潺潺的流水，凡是城里人没有的，城里看不见的那种乡村景观，它刻意的加以保留，刻意的加以培育。

结果是家家户户的农民都有农家乐，那么这种农家乐是农民的收入，每年递增甚至连续7年倍增，所以浙江省的农民就成为全国最富的农民，就引发了许多干部偷偷把自己的子女的户口转成农业户口，前三年就处理了1000多个干部，这是新的干部的以权谋私。

所以这样一来就发现了通过乡村的旅游，可以把城乡对接起来，融合起来。所以这一条在我们的十九大报告里讲得非常清楚，我们要城乡融合发展，这是中国的特色，中国的智慧。这条路走对了。

城镇化的内涵是什么呢？城市产业变革了，经济发展了，创造出一部分就业岗位，工资也比较高，我在干农活算来算去赚钱还不如到城市里边去，那么我就到城市里去。

所以中国的城镇化了，它是双向的，个人有充分自由选择的这种市场化，这种城镇化是完全按照市场机制逐步推进，逐步分化的这种城镇化。所以我们不能希望说城镇化率越高越好，也不应该说用行政手段推动城镇化是一个好事。

另外一个非常重要的问题，农村的问题，他有自己的规律，所以我们不要去追求城镇化率，千万不能用城市的办法来解决农村的问题，千万不要用工业的办法来解决农业的问题，千万不要用工人的办法来解决农民的问题，这两者是完全不一样的。

而且这样的错误是经常容易发生的。

所以我们要在农村农业就乡村振兴的过程中间，要更加的理性。

3

要保持城市的紧凑发展

第三条底线，如何保持城市的紧凑发展。因为只有紧凑，我们才可以是节能减排，大家都知道吧？

城市蔓延

美国在城镇化过程中间，出现了大范围的城市蔓延。一百多年前，美国的城市是一个平方公里建成区6000多人口，现在变成了1000多人口。

城市不断地大饼摊得很薄，大饼摊得很薄就带来了诸多问题：第一就是大量的耕地被消灭，大量的生态环境被破坏，更重要的大量的私人轿车通行无阻，所以一个美国人消耗的交通能源，居然是三倍到五倍于一个欧盟人。

郊区化与机动化

那么郊区化现象到底是怎么发生的？在什么阶段能够发生呢？有一个现象是非常奇特的，也就是郊区化跟机动化，它是相互作用的。所谓自动化就小车进入家庭，如果达到了30%以上的比例，也就是三个人中间有一辆汽车，也就是一个家庭有一辆汽车的时候，这个时候最有可能出现郊区化现象。

所以从历史教训我们可以看出，中国绝对的要防止城市出现像美国这样的郊区化的现象。

那么郊区化现象到底是怎么发生的？在什么阶段能够发生呢？有一个现象是非常奇特的，也就是郊区化跟机动化，它是相互作用的。所谓自动化就小车进入家庭，如果达到了30%以上的比例，也就是三个人中间有一辆汽车，也就是一个家庭有一辆汽车的时候，这个时候最有可能出现郊区化现象。

中国我们在十三五规划中间就已经写明了，小车进入家庭的比例达到30%以上，现在沿海地区都已经超过了这个比例。所以中国现在已经是到了会不会可能出现郊区化的一个分界线上。

中国土地制度防止土地扁平化

那么中国为什么没有像美国出现了土地利用的扁平化？中国有一个独一无二的土地制度，这个土地制度是宪法规定的，城市的土地是国有的，在国有的土地上建的房子，才有70年的完整产权。

如果你到农村里去随便买一个房子，你的产权得不到承认，这就是一个中国土地制度给我们留下来的一个拦水坝，这个拦水坝就起到了防止城市扩散最有效的办法。

土地的制度是一个根本的制度，根本的制度，一定要维护好。

那么有一些宅基地可以做一些小调整，但是不要在中国出现郊区花现象巨大动力的时候，我们如果要改变这一个土地的制度，如果改变了得不偿失，虽然可能有些人发了财，但是整个中国会出现城市的蔓延。

结果就像有一个经济学家布朗先生说过，中国如果走上美国的城市蔓延的道路的话，那就把所有中国的耕地都变成停车场，都变成高速公路，还不够。世界上所有的能源都供应中国一家还不够。所以这一点我们中国正在避免着。

4

防止空城大规模出现

空城为何出现

从世界范围来看，空城鬼城有两种情况会出现，一种就是产业枯竭了，产业转型造就的资源枯竭型的城市，会出现空城鬼城的现象，最著名的就是底特律事件，原来是一个汽车城，高峰的时候几百万人就业，现在汽车转型的汽车市场跑到中国来了，结果他就随推的时候，他的房子100美金可以卖两套房子，那么这样一类城市在西方也被称之为锈带城市。

那么在我们中国我们遇到的新问题，除了一些资源枯竭的城市，此外我们遇到了新的问题，是什么？

是因为我们有土地财政，土地财政是双刃剑，一方面它可以产生巨大的收益，我们可以拿回来来建设基础设施。

但是它的负面效应也非常大，负面效应是什么呢？你如果没有土地产证，你开发的土地，你必须收支平衡，但是因为有了土地财政，可以寅吃卯粮。所以我们在北方有一个著名的城市，它的人口只有43万，但是这样的城市可以住143万人，甚至我们有一个城市，它的人口只有30万，他人口还在减少，居然他要建一个新城，也是30万（人口）。

原因第一个我刚才讲土地财政的问题，但第二个是一个本源的问题，本源的问题就是政绩的冲动。

英国首相丘吉尔他曾经说过一句名言，他说任何政治家都留在地球上留下自己烙印的冲动。

大家可以想象，有的人一旦当了市长书记以后，就要一年一小变，三年一大变，大变造城最方便，某某城市谁造的？

但是丘吉尔的这句话的后面的意思他们没有理解。如果说我们造了空城鬼城，那是遗臭万年，不是流芳百世。

那么第三个原因是对城镇化进程的错误的判断。你看很多理论学家还在忽悠我们，我们中国的城镇化还有漫长的道路可以走，其实这个话是错误的。

它的来源是什么呢？来源于美国有个地理学家叫诺塞姆，他在1995年的时候提出来一个大国的城镇化必须是走一条s型的曲线，也就是城市化率30%，城市化起飞了。到了70%的时候，城市化率转弯了就变慢了。

这条曲线误导了很多人，因为我们国家的城镇化率现在是正好处在56%左右，那么按照诺塞姆曲线的话，我们离第二个拐点，还远着，第二个拐点是70%。

但是后来的研究证明了诺塞姆的曲线只适应像美国这样的新大陆国家，因为这些新大陆国家全部是外来移民，他没有这种乡愁，这样一来的话，这些新大陆国家都出现了非常高的城市化率，确实到了70%才出现拐点，最后城市化率到了85%、90%甚至95%。

我们中国大家都知道，我们是一个农耕文明最悠久的国家，我们在座的这些人三代以上都是农村人。那么我们有一个乡村情结，所以对于中国人来讲，我们是一个典型的就大陆国家，我们的城镇化率绝对不会按照诺塞姆画出来的理想曲线来走。

我们城镇化率到了65%到70%之间就封顶了。不是转折，转折现在就开始了。这就是我们一定要说清楚的。也就是说中国的城镇化率的峰值不会超过70%，跟美国的诺塞姆曲线是完全不一样，这就是中国的特色。

中国防止空城大规模出现的思路

回到本源，把土地产值关进笼子，而不是要把它废掉。我们把土地财政关进一个笼子，叫土地基金。这个在新加坡和香港这些城市里边就已经做得非常好。土地财政的收入，它是用土地基金的名义来储存，比一般的预算内资金更加严格管理，而且指定它的用途只能用在三类。第一类是生态环境保护。第二类重大的跨区域的基础设施。第三类重大的民生工程，可以用这个基金，其他你不能用。

中央在生态文明建设改革的方案中间提出了一条对破坏环境，破坏自然资源的人，终身追究，哪怕你退休了也要终身追求你，这个政策非常好。如果盲目追求政绩，造了一个空城，就是一个巨大的国有资本的浪费。

生态的破坏，因为你原来都是农田，你被加上水泥了，那么这就要追究你的责任，而且终身追究。这是第二个解决办法。

第三个方法，要从源头上来制止新区开发区的建设的规模，有些已经批了的也要收缩，市场解决不了的，用我们的规划来解决，这就是城乡规划调控的一个重要的着眼点。

5

保护好自然和文化遗产

自然遗产、文化遗产实际上就是大地和祖先留给我们最精华的部分，这一部分应该是原原本本的完整的传递到下一代去，这是我们城镇化的一个宗旨。我们现在最大的困扰我们的许多城市，许多古老的街道，古老的格局，优秀的建筑消失了，变成了千城一面。

所以我们中国有许多建筑师曾经提出来，最悲哀的结果是什么？当了我们城镇化结束以后，我们爬到楼顶往下一看，世界的各国的建筑都有了，但是唯独没有我们自己民族的我们文化的建筑。这时候你的文化自信心就丧失了。大家都知道吧，我们有一个非常典型的城市，名字叫做黄山市。

徽州

原来黄山市有一个更好的名字叫徽州，但是后来出了一件事情，我们建设部帮助黄山市边上的黄山风景区变成了自然遗产，变成了自然遗产以后，到黄山旅游的人每年几乎是倍增。

门票的收入，翻番，全世界全国人到黄山旅游，结果没有到我们徽州城里来，我们的城市非常冷落，结果有人就提议，既然我们的黄山名气那么大，为何不把我们的名字改成黄山？

就这样迷迷糊糊就改了，改了以后并没有发现有人愿意到我们新起名的黄山市来旅游，偶然两个跑来的，也说我车票买错了，那么这种情况就困扰着他们的党政干部，那么这时候我们部里的几个专家在现场办了一个好事，给他们看了一次，他说按照世界的城市发展规律来讲，我们应该找出自我最精华的部分，能够传承下去。

当场给他们定了三条，第一条凡是徽派的建筑一律不拆，哪怕道路建设也把它移到边上去。

第二条，凡是新建的建筑，必须是有徽派的特点，叫新徽派。

第三句话，凡是近几年建的与徽派建筑格格不入的。比方说玻璃幕墙建筑，比方说超高层建筑，比方说墙面上贴了布里马塞克的建筑，这些建筑我们逐步分期分批改造成新徽派建筑。

一届接着一届干，整个城市就不一样了，就变成一个徽派建筑的集聚地，展示出世界独一无二的城市的形态，你是独一无二的，你是本地的，你才是走向世界的。

结果导致了最近这几年到黄山市旅游的人，超过了到风景区旅游的。这个时候有一批当年主张改名的干部，虽然年纪大了，他现在在反思，他说或许我们当年就错了，我们现在再次隆重的建议，要把黄山市改回徽州。

所以说文化遗产它会产生巨大的价值，你要保存好了，它可以是不断流传的，不断增值的高等的资源。

杭州

同样一个故事发生在杭州，有一条古街叫河坊街，这条河房间有几百幢明清的时候的建筑，但是这些建筑都斜了30度了，都是违法。

在我在杭州市当市长的时候，1999年我就发现怎么这么一个区域就开始动迁了，当时已经是树砍光了，人败光了，地分光了。

就要把这一个街区全部拆平，盖起没有差异的7层建筑上面4层有回迁户来住，下面这三层全部归开发商，来对外销售来盈利，那是黄金宝地，又靠近西湖的。

当时我们就做了一个前所未有的一个决定。要把拆迁全部停下来，重新把每一幢建筑进行仔细的测量，原汁原味的修复回去。当时这个决定社会上反响非常巨大，这么破烂的建筑，这么一种危房，你不把它拆成坚固的崭新的房子。

这不是对老城改造背道而驰。我们坚持这样做了，三年以后，当这条河房间开张的时候，我们把徽派建筑那些最精华的部分全保留下来的。砖雕、木雕、石雕，现在人家来评估，这一条历史街区价值几百个亿，而且每年都在价值在增长。

G20国家元首来了，它要看的是过去的行，所以这些文化的遗产和自然遗产就相当于什么呢？相当于咱们的祖先给我们留下了一幅名画，然后在我们手里之后，我们觉得这个名画没什么稀罕的，纸张也发黄了，干脆把它换成一张印刷品，五彩缤纷的，你说是一个多大的愚蠢？但是这样的愚蠢在我们许多城市里边正在涌现。

我们古人在5000年的历史中间，我们怎么给气候变化做斗争的，我们做到怎么样以最小的资源来获得最大的幸福度？有许多奥妙藏在古街区古建筑里面，现在都正在解读，如果我们把这古建筑毁了，我们都连解读机会都没有。

所以无论是文化遗产还是自然遗产，对我们都是无价之宝，都是源源不断增值的不可再生的资源。

6

小结

中国的城镇化改革开放推动的不到40年的时间，城镇化展示给我们的是什么呢？是政府手和市场这个时候和谐动作，理性动作的结果缺一不可。

那么政府的手更多的是代表着什么呢？是代表了城市规划。

我们更主张用后工业文明产业的转型，科技的革命来推动城镇化，所以城镇化是火车头，城乡规划就是轨道。

另外一点，当中国走向世界的时候，我们给他展示的是中国特色的城镇化，我们才能够把中国的故事，中国的智慧展示给大家。

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原标题：《仇保兴：城镇化，我们如何规避误区？》

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