徐建平谈中国近现代的行政区域划界

徐建平（章静绘）

在中国两千余年的行政区划变迁过程中，边界的变迁尤难确定。传统文献以“四至八道”描述幅员，而没有精确的边界线的概念，伴随近代行政区域边界管理由传统向现代的转型，发生了大量界限纠纷事件，如何解决边界纠纷，如何划定争议地区的边界就成为一个重要议题。近期，复旦大学出版社出版了《中国近现代行政区域划界研究》，著者徐建平是复旦大学历史地理研究中心副教授，读书期间他跟随导师周振鹤先生从事中国近现代政治地理学研究，博士论文以民国时代的安徽省为例讨论政治地理视角下的省界变迁，这本新著专注于政区边界研究，是其后续研究之展开，分析、讨论了不同地域、不同层级的政区边界法定化的过程。行政区划的调整古有之，今亦有之，这一议题既有学术意义，也颇具现实意义。地理形胜、历史沿革以及身处纠纷中的“人”其背后的政治、经济、文化因素如何在区域调整过程中起作用，也充满了解释的复杂性。近期，《上海书评》对徐建平的访谈即围绕这些问题展开。

《中国近现代行政区域划界研究》，复旦大学出版社2020年10月出版

周振鹤先生将中国历代行政区划原则总结为“山川形便、犬牙交错”，这八个字是不少非历史专业读者也广泛知晓的，而在近现代区域调整中，像民国的《省市县勘界条例》就指出固有区域太不整齐要重新勘议界线，那是不是说，“犬牙交错”不适用于现代行政区划，那么，我们现在地图上可见的“犬牙交错”局面是怎么保留下来的？

徐建平：周振鹤先生指出：“政区本来就是为着中央集权制国家行政管理的需要而设置，其划界当然要以对集权统治有利为原则；但在另一方面，农业经济的发展又是维持政权的基础，政区边界的划定也要注意使政区与地理环境相一致。在这两种思想指导下，就出现了犬牙相入和山川形便两条相互对立的划界原则。在中国历史上，这两条原则是同时并用的，但越到后来，犬牙交错的原则越占上风，这一点反映了中央对地方控制愈来愈紧，中央集权程度愈来愈加强的客观事实。”周先生这是从宏观角度对整个历史时期的中央对地方行政区域划分原则的高度总结，这是从中央政府的视角，是一种国家治理的手段，体现了中央治理地方的主观能动性。最明显的莫过于元代行省的划分，无视历来与划界密切相关的几条最重要的山川边界——秦岭、淮河、南岭、太行山的存在，使得任何一个行省都不能成为完整的形胜之区。这是从预防地方割据的角度来考虑的。再比如清代江南省分为安徽和江苏，两省区域同时跨越了淮河、长江两大天然界限，这更多地是基于经济发展的考虑。

然而到了民国时期，国民政府制定《省市县勘界条例》，要对犬牙交错的区域进行整理，重新划分界线。这里的犬牙交错实际上是从微观角度来说的，更多的是基于县与县之间的争议边界。这些边界大多是在区域开发的过程中自然形成的，尤其是政区交界地带的山间盆地或者湖泊，政府力量鞭长莫及，相邻政区的民众逐渐开发，导致插花相间。传统时代实行属人主义的管理方式，政府更重视户口的管理，因此，模糊的边界地带，只要户口归属明确，即可完成基本的治理任务（赋税、治安）。到了近代，政府的治理模式由属人主义逐渐向属地主义转变，其前提便是明确管辖的区域范围，如此一来，模糊的边界与近代化的治理方式之间的矛盾越来越明显。也就是说传统的习惯线在近代难以维系，很多变成了争议线，需要政府的介入，将习惯线和争议线转变为法制线。这才是民国时期行政区域边界纠纷层出不穷的原因所在。《省市县勘界条例》以及与之配套的《县行政区域整理办法大纲》的出台正是为了应对这一状况。

国民政府时期虽极力推动省市县勘界，然囿于形势，该项任务实际收效有限，绝大部分的行政区域边界还是沿用传统习惯线，存留到了中华人民共和国。一直到上世纪九十年代，全国范围内开展省县二级勘界，协商解决争议线、确认习惯线，基本完成了省县二级行政区域边界线的法制化。因此，现在我们地图上可见的“犬牙交错”的政区边界，基本都是延续了传统习惯线，而这个习惯线因为相邻各方都认可，并无争议，也就无需再做变更。

近代区域划界即是确立从“界限”到“界线”的转变。先请您介绍一下这两个概念在行政区划上的不同含义。

徐建平：边界的概念是随着行政区划的产生而出现的。在分封制时代，封国呈点状分布，各国之间存在大块无主的土地，并无明确的边界。春秋战国之际，城邦国家已转化为领土国家，边境概念完全形成。与此同步，郡县之间的边界也已生成。边界的概念是越到后来越明确，在人口密集、开发成熟的区域，我们今天观念中的边界线已基本成型。但在人口稀少和开发未成熟的区域，则政区之间的边界并不十分清晰，甚至到近现代依然维持在边界地带的形态（frontier）。而界线（border）则不然，行政区之间呈现几何线条型的界线是到了很晚近的时期，这是从总体上讲的，实际上从春秋战国起就有部分政区边界已明确为几何线条，只不过是并不普遍而已。行政区域边界由“界限”向“界线”的转变开始于南京国民政府的省市县勘界运动，但是直到上世纪九十年代末才真正完成。

那么，一个具体的问题：谭先生主编的《中国历史地图集》，以及后来复旦大学史地所所建设的中国历史地理信息系统（CHGIS）对传统时代区域划分的“模糊线”是如何处理的？

徐建平：行政区域的范围由一条封闭的界线所限定，在今人看来这是再自然不过的事情。然而从历史发展的角度看，行政区划的界线并非从来就很清晰。我们看到传世文献中对某个政区的幅员的描述往往使用“四至八道”的方式，而非今天的细致的边界走向。因为在绝大部分历史时期以及绝大部分地域，政区之间的边界并没有精确到几何线条的需求。《中国历史地图集》由于比例尺较小（最大不过二三百万分之一），因此，所绘制的疆界只表示一个大致的走向，并非精确的分界。也正因为比例尺过小，所以政区之间的模糊地带绝大多数情况也就无法在图上显示。

CHGIS是以国家测绘局公布的ArcChina（1990年的基础地理数据）作为底图，根据资料逐年上溯（逆推法），即如有明确的历史资料记载，则根据资料并配合其他辅助手段修改，将修改后的数据作为新的疆界数据；若历史资料无明确记载有变动，则默认为疆界未发生变动，沿用ArcChina的数据。由于ArcChina数据的比例尺为百万分之一，因此连带着也限定了CHGIS数据的显示比例尺。也就是说，CHGIS数据在应用的时候一定要注意其比例尺。在百万分之一的比例尺之下，政区之间的模糊地带除非是大于乡镇一级，如果是村落级别的，在地图上也不会有明显变化。因为CHGIS是矢量数据，理论上可以无限放大，这样一来当将CHGIS数据与今天的基础地理数据相叠加，并且显示的比例尺超过百万分之一时，在精度上就会出现问题。但这个问题不是CHGIS数据造成的，而是选择了错误的比例尺所造成的。

如山、河、湖泊这些天然边界或区隔，从模糊界限到确立一个清晰的界线，这样的诉求见于何时？您的研究主要关注民国时期，但这种情形是不是在民国之前就有呢？

徐建平：当相邻政区之间的民众利益无冲突时，山河湖泊作为天然区隔，甚至是相邻政区之间的公共资源而存在。但是利益诉求越来越尖锐时，则这一模糊地带的归属也会越来越清晰。这样的诉求其实贯穿了整个历史时期。即使原始的部落时代，势力范围也有可能直接接壤而成为一条清晰的线条。只不过随着时代的演进，这样的模糊地带越来越少，但似乎也不会完全消失。2015年底闹得沸沸扬扬的内蒙古额济纳旗边检站的“遇袭”事件，就是因为甘肃和内蒙古之间还有一段未定界线造成的。

微山县地图。1953年，为统一管理微山湖，政府设立微山县。

山河湖泊的纠纷根本在于资源，这种争夺或是随着法定线而产生的新问题并不会因界线的确立而就不存在了。那么，如何思考这中间划界或是区域的选择？

徐建平：行政区域界线是毗邻行政区域管辖权的分界线，体现了地方政府的行政管理权限。自然资源权属是指国家、集体和个人对自然资源的所有权和使用权。两者可以一致，也可以不一致。行政区域界线争端的背后必定存在着自然资源权属的归属争议，单纯的行政区域界线争端是不存在的。因此，当代勘界的目标之一是使边界线与自然权属相一致。无法一致的，必须在划定边界线的同时，明确跨越边界线的自然资源的权属。当然在勘界的过程中也会出现争持不下的情况，这就有所谓的“权宜画法”，即对有争议的边界线在地图上暂时采取的画法。由于边界争议长期存在，有关省、自治区、直辖市人民政府标绘的毗邻行政区域界线在争议地段画法不一致，出入较大，短期内又难以统一。为不影响地图的出版，争议地段暂时采用习惯画法和实测界线画法，并经国务院批准。地图上的权宜画法不作为解决行政区域边界争议的依据。

您在书中有说，传统政区界限绝大多数情况下是由于大量插花地的存在导致管辖不清，想先请您就插花地、飞地、犬牙之地这一组相似概念做个区分和说明。

徐建平：飞地，从字面上看可以解释为“飞来之地”或“飞去之地”。既然用飞这个词，表明这块土地是游离的，而其母体在哪里和它现在所处的位置就是飞地的两个核心要素。牛津地理学词典将飞地区分为内飞地和外飞地，内飞地是指某国家国境内有块地区的主权属于别的国家，则该地区是这个国家的内飞地，同时也是握有主权的国家的外飞地。外飞地则是指某国家拥有一块与本国分离开来的领土，该领土被其他国家包围，则该领土成为某国的外飞地。内飞地与外飞地虽然是相对的名词，但却不见得是可以互换的关系。如果与母国分离的孤立飞地是夹在两个以上的国家的边境之间，那么它虽然是个外飞地，但却不是任何国家的内飞地。还有一种不太典型的飞地，即虽然其陆上边境被另一个国家包围，但其一面或多面濒海，可以通过海路与本国联系，如美国的阿拉斯加，虽然陆地一面被加拿大隔断，但是可以通过海路与本土相连。

我国的《地理学词典》对飞地的解释说：“（1）属于某一行政区管辖，但不与本区毗连的土地；（2）属于某人所有，但与其成片的土地相分离而坐落于他人土地界线以内的零星土地；（3）某国的一块土地，在另一国国土之中者；（4）土地的实际坐落，同土地证书上所载坐落不一致的土地。地理学上的飞地，常指因历史原因，资源分布与开发，城市经济发展与人口疏散等需要，在行政区以外，但属行政区管辖并与之有经济等方面密切联系的土地，如属于上海市在江苏、安徽等地的农场、工厂、矿山等。”将飞地的类型做了归纳和区分。但在现实中，飞地一般具有广义和狭义的区分。狭义的飞地是特指一国位于其他国家境内，或被其他国家领土所隔开而不与本国主体相毗邻的一部分领土。这个意义上的飞地主要是在国际和国家领土结构层面上而言的，有的学者将其称之为飞地领土。广义的飞地则除了上述国际间的飞地外，还包括国内飞地，如省际飞地、市际飞地、县域间的飞地，以民族、文化等要素划分而出现的飞地，因经济资源分布和分配等因素造成的矿区、农场、林区等飞地，有的学者将其归纳为飞地行政区。

明确了现代中西方对于飞地的定义之后，我们来看飞地与插花地的关系。曾在贵州多地担任知府，后转任湖北巡抚的晚清名臣胡林翼，针对贵州的插花地情形，总结为三种类型：一为华离之地, 一为犬牙之地, 一为瓯脱之地。华离之地者，“如府厅州县治所在此, 而所辖壤土乃隔越他界，或百里而遥，或数百里之外”；犬牙之地者，“如二壤本属一邑，中间为他境参错，仅有一线相连”；瓯脱之地者，“如一线之地插入他境，既断而复续，已续而又绝，绵绵延延至百十里之遥”。胡林翼所说的“华离之地”实际就是通常所说的飞地。“犬牙之地”与“瓯脱之地”则密不可分，有犬牙之地必有瓯脱之地，有瓯脱之地则必有犬牙之地。二者实际为一个问题的两个方面，可以统一为一种类型。民国时期国民政府在整理县行政区域时对于插花地和飞地也有一个定义：插花地是指属于甲县之地并不因天然界线而伸入于乙县境内致使两县间界域呈为穿插不整形状，其伸入之地段因形势狭长遂致三面均与乙县辖境毗连，此种地段如在两部分以上即构成所谓犬牙交错之地。飞地是指属于甲县管辖之地而在乙县境内，其四面均属乙县境界，独该地属于甲县。此外还有一类嵌地，与插花地略似，其区别处则插花地形势狭长，嵌地则整段或零段嵌入他县境内即形势过于曲折或畸零不整之地，又嵌地多因江河境域变迁造成，例如甲县境域完全，在河之南岸，乃有属地在河之北岸者，其三面均为乙县管辖地。   

近年来贵州师大的杨斌教授致力于插花地研究，为了避免因插花地、飞地、犬牙之地等概念造成混乱，他认为应当用插花地的概念将三者统一起来，飞地和犬牙之地是插花地的两种基本类型。尽管从不同的角度还可以将插花地分为不同的类型，如根据政区层级的不同，可以将插花地划分为国家之间的插花地、一级政区之间的插花地、二级政区之间的插花地、三级政区之间的插花地等；根据插花地成因的不同，可以将插花地划分为历史插花地、经济插花地、政治插花地、民族插花地等。但就插花地的基本形状看，无论哪一种类型的插花地，都无外乎飞地和犬牙之地两种。

插花地的产生和后来的清理拨正都有很复杂的因素在起作用，不同的个案情形也不同。是否能请您就成功清理拨正和未成功清理拨正的个案来具体谈谈？

徐建平：我们先以潼关的案例来说明插花地成功清理拨正的情况。明洪武七年（1374）置潼关守御千户所，九年升为潼关卫，二十五年“诏天下卫所军以十之七屯田”，并且“边地，三分守城，七分屯种。内地，二分守城，八分屯种”。潼关卫的屯田“原屯一百九，错落灵宝、阌乡、临潼、渭南、华州、华阴、大荔、朝邑、郃阳、澄城各州县”。清雍正二年（1724），裁潼关卫，其所有坐落各县的屯田各归所在县。雍正五年（1727），因川陕总督岳钟琪之请设置潼关县。潼关正式成为一级行政区划，原潼关卫屯地即为其管辖区域。乾隆十三年（1748），裁撤潼关县改设潼关厅。为了改变之前屯田四散分布所带来的不便，新设置的潼关县以原坐落于阌乡、华阴两县境内的屯田作为属地。“治内境土胥沿屯卫旧制，畸零错落，若梭若织，若泐若绣，若鱼鳞若犬牙，分布阌乡、华阴间，不可以广袤道里计。”——潼关县的管辖范围与华阴、阌乡两县犬牙交错，事实上没有一个完整的封闭区域或者说边界。南京国民政府在全国推行县行政区域整理，潼关与相邻的阌乡、华阴两县之间犬牙交错，自然是陕豫两省勘界的重点。由于牵涉省界，潼关县域的完全划定前后经历了五年，最终使得幅员形态特殊的潼关县通过辖地互换的形式，将县界整合为常规的闭合形态。在潼关县插花地是肇因于明代卫所军屯，而在民国时期调整的过程中，牵涉到中央、省、区、县各级政府，以及官员、士绅和民众等各色人等，虽然牵涉面广，但最终还是顺利解决了插花地问题。

至于未成功清理拨正的案例，我们可以来看皖浙荆州上塘两个区域的划分。荆州和上塘本来是皖浙山区相邻的两个小盆地，历史上一直处于皖浙绩溪和昌化两县管辖的边界地带。来自两省的民众逐步开发了这两个区域。到了民国时期，皖浙勘分省界，这一插花地带的归属便产生了争议。经中央调解，皖浙双方达成协议，荆州归绩溪，上塘归昌化。政府层面虽已达成协议，但基层的士绅和民众不一定认可。荆州区域先是发生了“复界运动”，要求归属绩溪；后来又兴起了“返昌运动”，要求返回昌化。上塘区域则是在浙江省接收的过程中，遭到部分村落民众的抵制。从最终的结果来看，荆州区域全部划归了绩溪，而上塘区域则有部分村落仍然留在绩溪，导致最终的省界依然犬牙交错。  

1929年绩昌两县关于荆州、绩溪田分界示意图

1931年5月内政部划分绩昌省界

对小尺度下划界是怎么划的、区域如何调整，个人最早有点体会的是张伟然老师关于“南湾事件”的研究，从中意识到“人”的作用。而您的研究已涉及了很多不同类型的个案，比如山、湖的界线划分，比如边疆游牧地区的区域划界，比如改隶，比如省市分权；牵涉的区域等级也有县、省、市，还有国界。不同层级区域划界背后的“为什么”是很复杂的，有“大局”有“下情”，您怎么看其中“人”的作用？

徐建平：周振鹤先生曾指出，行政区划是国家行政管理的产物，由法律形式予以确认，有最明确的边界与确定的形状；自然区域是地理学家对自然环境进行的科学性的区划，不同的科学家与不同的地理观点，形成互有差异的自然区划方案；文化区域则是相对较不确定的概念，一般由文化因素的综合来确定，具有感知的性质，主要是人文地理学者研究的对象。形成文化区域是社会的力量，划定行政区划是国家的行政权力，而自然地理区域的划分则受到自然规律所支配。因此文化区域与行政区划以及自然地理区域的关系，事实上体现了社会、国家与环境之间的关系。

然而，不管是政治、经济、文化还是自然的区域划分，都是由“人”来完成的。以往的政区地理研究，力求复原政区面貌，即追求“是什么”，这当然是受限于史料以及研究视角。研究近现代的政区调整，如果还停留在“是什么”的阶段，明显已无法满足需求。近现代的政区调整更应该追求过程研究，探寻“为什么”。其中最重要的一点，就是要揭示“人”的作用，或者“人”如何来面对与自己切身利益密切相关的边界的调整。这里的“人”，可以是各级政府官员，也可以是地方士绅以及普通民众。行政区划的调整牵涉各阶层“人”的具体利益，他们必然有自己的利益诉求。

例如，在南京特别市与江宁县的划界案例中，江宁县长通过地方士绅操控民意，发动民众集会游行，影响江宁撤县事件的决策。通过这一案例，让我们看到了政区调整背后不同阶层的“人”，因为各自的利益而相互博弈。例如，江宁县长周浩肯定希望继续做他的县长，他是极力反对撤县的，但他国家公职人员的身份，使得他无法公开表达诉求。于是他通过地方士绅，许诺以县政府里的职位，让他们去发动基层民众集会抗议撤县。而对于普通民众来说，则是担心纳入市区之后会承担增加税收的义务而享受不到城市化的好处。所以，从表面上看，中央因为“民意”的激烈反对而取消了撤县，然而看似“民主”的过程，实际上最终的决定因素还是政治，“民意”只是地方政府和地方士绅手中用来对抗更上一级政府甚至中央的一个工具。在这一点上中央和地方其实存在某种程度的默契，于是从地方到中央，便在这样一种利益的动态平衡中完成边界的调整。这样的过程研究，突破了以往政区研究的范式，为建构中国历史政治地理理论提供了实证研究。