城投公司市场化转型的难点和措施

一、城投公司市场化转型的背景

城投公司市场化转型是大势所趋。以十八届三中全会为标志，本轮国企改革正式启动，国家先后下发多项政策文件指导改革思路和具体的实施路径，央企和地方国企层面均开展了多项改革试点。随着国办发〔2017〕38号正式发布，国资委在国资监管中的定位从管人、管事、管资产变成了管资本，在管理架构上形成了国资委-国有资本两类平台公司-国有企业的三层架构。

城市平台公司既往作为城市建设的“项目融资者”角色，伴随着城市快速发展，在经历了快速的发展与扩张后，受困于单一的角色定位，城市平台公司暴露出了“量”与“质”两个方面问题，一是动能不足，数量饱和且增长停滞，“退台”趋势逐渐明显；二是虚胖发展，欠实体化且债务沉重，融资职能过渡透支。

对此，地方政府融资平台监管政策自2010年便已启动，2014年开始启动对债务甄别工作、整治地方政府债务问题。一方面规范政府投融资机制，另一方面剥离城市平台公司政府融资功能，促使平台公司重新定位和转型升级。

在此背景下，如何实现市场化转型，是新形势下城投公司工作面临的重要课题，对国有企业的发展、政府债务的化解都具有重要意义。

二、城投公司市场化转型面临的困境

城投公司的转型发展主要面临三大方面的困境。

01、资产管理效率低影响可持续发展能力

城投公司的资产多是安置保障房、自建综合体、基础设施等为政府垫资建设的项目。

一方面，城投公司无法及时收回政府回款，导致应收账款保持高位水平，债务风险大。

另一方面，由于自身项目管理能力弱，运营经营能力的市场化、专业化水平不足，导致资产运营效率底下，不能有效的形成良好现金流。

此外，城投公司大多业务繁杂，子公司多。由于管理能力的薄弱，城投公司不能够对下属子公司“因企施策，一企一策”，通常采取统一的管控思路模式，这也影响了子公司的持续发展。

02、人才使用行政化缺乏内生活力和动力

城投公司管理层往往由地方政府部门委派的，对行政管理工作方式熟练，但缺乏企业管理和市场化运作的经验积累，其对企业的管理更多是采取政府管理方式。这就导致了两项不足，一是不利于彻底脱离投融资功能，二是不利于脱离投融资职能后开展市场化的管理活动。

此外，地方政府部门对人员的人事管理方式导致考核与薪酬管理、晋升机制等竞争性不够。这些因素都不利于公司充分调动人力资源工作的积极性，为公司长期的可持续发展提供智力支持。一些城投公司地处三四线城市，薪酬水平低且多年未有调整，造成了“招不来人，留不住人”的局面，整个公司死气沉沉，缺乏内生的活力和动力。

03、市场化转型缓慢匮乏经营自主战略性

长期以来，城投公司囿于自身职能定位，承担的项目多为公益性、政策性导向型，导致其对进行市场化转型的行动力慢，起步晚。

从多数城投公司来看，经营的业务主要是城市基础设施建设，对地方政府的建设规划关联度高，经营自主性和战略性不强，长期发展空间不大，属于不可持续的经营发展方式。虽然随着投融资职能的剥离，越来越多的城投公司开始提升市场经营意识，但意识提升得不够快，对市场环境适应能力还不强。

二、城投公司市场化转型发展的建议

城投公司实现市场化转型发展，要结合当地资源禀赋和自身的国企属性、政策优势，克服困难条件。具体而言，有三点建议。

01、加强内部管控体系优化组织治理结构

城投公司需要从组织架构方面入手，建立有效的管控机制。完善党组、董事会、监事会的人员架构，在董事会下设相应的战略发展部门，对公司战略发展目标、经营绩效考核、人员薪资等进行专门规划，树立可持续发展目标、步骤、保证机制等。充实管理团队，摆脱所属政府的行政控制，引进专业的、高水平的职业经理人加入到经营管理的队伍中，并赋予足够的薪酬绩效激励，调动其工作积极性，留住优秀管理人员。

02、切实剥离以往债务提高资产管理效率

城投公司为地方政府承担了大量的债务，具体表现为应收账款，为了化解债务、保持公司稳定发展，不发生系统性风险，在转型时必须加强对应收账款的管理，对未来无法回收的账款提前进行处置，保证资产质量合理可控。完善公司内部控制制度，提高资产管理效率。特别是要完善投资项目相关的流程和要求，通过事前分析评价、事中监督、事后评价等确保投资的有效性，增加对收益率高的项目的投资比例。

此外，要加强自身资产管理和经营效率，向市场化要业绩，打造一批现金牛业务，孵育一批高成长性业务，实现实业管理和资本运作双轮驱动体系。

03、激发人才创造活力体现人才专业价值

要充分激发人才的创造活力，建立市场化的引才育才机制，建立“能者上、庸者下、劣者汰”的员工选拔任用制度，把绩效考核落实到位，绝不能流于形式，杜绝“干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样”的不良现象，形成有利于转型发展的用人导向。