正视问题，对症下药，高起点推进黄河流域生态保护和高质量发展

# 编者按

本文是中国（深圳）综合开发研究院首席顾问，新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长、博士生导师，新疆兵团党委、兵团原副秘书长刘以雷在2020年12月13日上午由中国科学技术协会和山东省人民政府指导，中国区域经济50人论坛、山东大学主办的首届黄河发展论坛暨中国区域经济50人论坛第十八次专题研讨论会上的发言。现本公众号予以刊发，有删节。

刘以雷 中国（深圳）综合开发研究院首席顾问、新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长

我来自新疆，乌鲁木齐到济南大约3200公里，青海师范大学史校长从西宁到济南是1600多公里，我应该是离这里最远的一个参会代表，为什么参加这个论坛？因为早在1988年，山东省就牵头召开了黄河经济协作经济带的会议，1992年改为黄河经济协作区，增加了新疆自治区和新疆兵团，变为9省11方，至今已举办过黄河经济协作区会议30多次，20年来我多次参加过这个会议。

尽管新疆不是黄河流域的，但是新疆是黄河委员会成员单位，在水利业务上也是归黄河委员会管理。黄河流域生态保护和高质量发展是中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，从今年8月份中央政治局审议了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》以来，黄河流域生态保护和高质量发展就由此上升为重要的国家战略、国家意志，揭开了黄河流域生态保护和高质量发展的新篇章，进入了新的历史时期。

所以，黄河流域各省要切实把握新时代新要求，展现新担当新作为，深化认识，正视问题，对症下药，高起点推进黄河流域生态保护和高质量发展。

一、要进一步深入学习总书记重要讲话精神，深刻理解黄河流域特点及推动生态保护和高质量发展的深远意义

黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南和山东9个省（区），流域面积75万平方公里，是中华文明的主要发祥地，是我国重要的生态屏障、重要的经济地带和巩固全面建成小康社会的重要区域。

一是黄河流域是我国重要的生态屏障，推动生态保护和高质量发展，对改善和保障我国人居环境和经济社会稳定持续发展具有十分重要的意义。黄河流域是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道。我国主体功能区规划确定的“两屏三带”为主体的生态安全战略格局中，有“两屏一带”位于黄河流域，分别是青藏高原生态屏障、黄土高原——川滇生态屏障和北方防沙带。黄河又是西北和华北地区重要的水源，除了承担本流域供水外，还担负邻近流域缺水地区工农业生产和城市生活供水任务。黄河流域的生态状况关系西北、华北乃至全国的生态安全，自古就有“黄河宁，天下平”之说。黄河流域全长5464公里，经青藏、黄土、内蒙古三大高原及中下游华北平原，生态环境总体上比较脆弱。上游的三江源被誉为“中华水塔”，为高寒生态系统，属于青藏高原复合侵蚀生态脆弱区。中游的黄土高原、内蒙古高原水土流失严重，风沙危害大，分别属于西北荒漠绿洲交接生态脆弱区和北方农牧交错生态脆弱区。下游黄河三角洲长期受中上游侵蚀而来的泥沙淤积，形成了黄河冲积平原和“地上悬河”，属于沿海水陆交接带生态脆弱区。黄河以“善淤、善决、善徙”而著称，素有“三年两决口，百年一改道”之说，给中华民族带来了深重的灾难。推动黄河流域生态保护和高质量发展，杜绝黄河水患，使黄河真正成为造福中华民族的母亲河。

二是黄河流域是我国重要的经济地带，推动生态保护和高质量发展是发挥我国经济韧性好、潜力足、回旋余地大的重要举措，有利于促进区域协调发展和构建双循环新发展格局。以黄河及陇海、兰新铁路为轴线，构成沿黄——陇兰经济带，与长江经济带一起，成为我国生产力布局中，两条东西走向最大的经济带。2019年黄河流域9个省（区）GDP合计24.74万亿元，占全国四分之一，人口4.35亿，占全国31.1%。从下游往上依次形成了以济南、青岛为中心的山东半岛城市群，以郑州、洛阳、开封为中心的中原城市群，以西安、宝鸡、天水等地为中心的关中-天水经济区，以太原为中心的太原城市群，以呼和浩特、包头、鄂尔多斯、榆林为节点的呼包鄂榆经济区，以及兰州-西宁、河西走廊重点开发区等城市群或国家级重点开发区域。黄河流域产业发展程度与自然梯度相反，下游山东产业发展程度最高，中游河南、四川、陕西、内蒙古和山西次之，甘肃、宁夏与青海产业发展程度较低。历史上，黄河流域农业就很发达，是我国粮食重要产区，也是我国最大的能源原材料工业基地。2019年黄河流域9个省（区），粮食产量2.34亿吨，占全国35.3%；肉类总产2407万吨，占全国31.5%；原煤产量30.78亿吨，占全国近80%；天然气产量585.8亿立方米，占全国33.3%。推动黄河流域生态保护和高质量发展，有基础有潜力，既是自身转型发展的内在必需，也是缓解发展不平衡不充分的客观要求，还是为全国发展提供基础产业和能源保障的后盾所需。

三是黄河流域是中华文明的主要发祥地，推动生态保护和高质量发展，是培根铸魂之举，是坚定文化自信，为中华民族伟大复兴和永续发展提供不竭精神动力之源。黄河被尊为“百川之首”“四渎之宗”，是中华民族的摇篮。6000年前出现了以半坡文明为代表的母系氏族文化。4000年前炎黄部落在黄河流域生活繁衍，形成了华夏族。历史上，黄河流域农业文明发达，一直是我国政治、经济、文化中心，建立了郑州、西安、洛阳、开封、安阳历史文化古都，创建了中国最早的最高学府太学（设在东汉首都洛阳），孕育了三秦、中原、河洛和齐鲁文化等，诞生了四大发明、天文历法（二十四节气）、医学、农学、水利等古代重大科学技术。同时，黄河接纳百川、汇聚千流，九曲十八弯、奔流不复还，培育塑造了中华民族兼容并包的气度和自强不息的品格，她还以河水颜色以及传说中的“几”字形龙，构成了中华民族形象的表征，是中华民族的根与魂。

二、要正视黄河流域生态保护和高质量发展存在的突出问题，为生态保护和高质量发展把好脉找准病根。

一直以来，生态环境脆弱，经济社会发展滞后、区域协作不够，我认为是黄河流域生态保护和经济社会发展的突出问题和最大制约。

一是生态环境脆弱。前面讲黄河流域特征时已提到几大脆弱区。从源头看，主要是草原退化，水源涵养受到极大影响。三江源是黄河主要水源涵养区，三江源植被以高山草甸和草原为主，由于土壤侵蚀和气候原因，尽管国家从2005年以来实施了两期三江源生态保护与建设工程规划，但是草地生态系退化格局依然没有得到根本性扭转。从干支流看，存在水量减少、水质污染和水土流失三个突出问题。黄河流域径流量日益减少，2014年黄河出现罕见的全流域性干旱，2015年黄河干支流径流量为50年来的最低点，2016—2017年径流量保持低位运行，径流量减少也削弱了干流对污染物的稀释能力。近30年来，排入黄河的废污水总量呈逐年递增趋势。从20世纪80年代初期的21.7亿吨，：增加至2017年为44.94亿吨。同时，支流比干流污染严重且对干流水质影响很大，2018年对黄河兰州段以下的主要支流进行了研究，发现中下游大型支流汇入干流的水体是导致干流污染加重的重要原因之一。黄河中游穿越黄土高原，黄土高原水土流失一直是全球最为严重区域之一。从黄河三角洲看，主要有海水倒灌、环境污染与互花米草入侵三种病症。近年来黄河水沙减少，黄河三角洲被海水不断侵蚀，面积不断减少。黄河三角洲蕴含着大量的油气资源，在石油资源开采、运输和加工过程中，由于化石燃料的不完全燃烧，大量的持久性有机污染物进入环境中，导致生态系统结构破坏、功能衰退、生物多样性减少、生物生产力下降以及土壤地力衰退等环境问题。外来物种互花米草1990年开始“感染”黄河三角洲，至2018年已超过4400平方公里。互花米草具有强大的无性繁殖能力，导致湿地生物群落组成和结构发生变化。

二是经济社会发展滞后。黄河流域不仅生态环境脆弱，而且社会民生保障薄弱，经济发展滞后，是巩固脱贫攻坚成果和全面建成小康社会的突出短板。黄河流域与长江流域相比发展差距巨大。黄河流域9个省（区）有6个位于西部地区。总体上经济发展基础薄弱，产业转型升级较慢，社会民生领域短板较多。黄河流域居民收入不高，财政自我积累不足，依靠中央转移支付突出。2019年黄河流域9个省（区），除山东农村居民人均可支配收入高于全国平均水平外，其余无论是城镇还是农村，居民人均收入均低于全国平均水平。黄河流域有5个省（区）一般公共预算收入低于中央对地方转移支付，甘肃、青海、内蒙古、宁夏和河南中央转移支付高于一般公共预算收入都在一倍以上，有的甚至两三倍。黄河上中游和下游滩区，是我国贫困人口相对集中的地区，全国14个集中连片的特困地区有5个处于黄河流域。同时，黄河流域也是多民族聚集地区，少数民族占10%左右。有些地方既是少数民族聚集区也是贫困区。同时存在一些与西部共性的问题如缺乏具有经济增长势能的中心城市，产业链单薄，生产要素存量与质量不高，城市规模还有收缩迹象。在2018中国城市竞争力排行榜20强中，只有青岛、西安和郑州排进榜单，且居于榜单后段。

三是区域协作不够。黄河流域在地理上是一个的完整的区域，在经济和行政上是各自独立的，依照市场化的手段和单纯的一个地方政府的意愿来治理黄河流域的生态环境衍生出许多块状分割的碎片化管理机制，不利于资源有效发挥。在经济一体化发展方面由于各地区经济发展和基础设施建设滞后和不均衡，黄河流域内部尚未形成具有规模的分工协作，外部溢出效应缺乏，技术、人才、资金、商品物流等生产要素流动性不强；在文化的保护传承、和创新发展方面，缺乏全域视角的统筹规划以及有实力有影响力的平台支撑。

三、对症下药，高起点推动黄河流域生态保护和高质量发展取得新成效

党中央着眼全国发展大局，对黄河流域生态保护和高质量发展进行了顶层设计，为各省区凝聚共识，形成合力，共同推动黄河流域生态保护和高质量发展提供了遵循和契机。要抓好三个重点、做好两个结合的工作。

三个重点工作：一是加大黄河流域生态保护和治理。贯彻新发展理念，守住生态保护红线。坚持节约优先和保护优先。统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理；发挥政府、企业和社会的积极作用，构建政府主导、企业主体、社会共同参与的环境治理体系。大力推进黄河水资源集约节约利用、减少黄河水旱灾害、加快新旧动能转换、保护和弘扬黄河文化，形成黄河流域生态保护和高质量发展的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。在治理上，黄河源头着力“固本增元”，防止草场退化，提高水源涵养能力。干支流着力“活血化瘀”，要合理拦蓄水资源，提高水资源利用效率，提高水质，防止水土流失，与两岸、上下游一体化治理。三角洲着力“预防感染”，要治理污染，遏制入侵生物互花米草恶性蔓延，加强河口海岸带治理和修复，预防海水侵蚀。

二是发展特色优势产业和现代化产业。解放思想，转变观念，破除单纯依靠资源优势和国家支持等原有模式，主动适应对接和落实国家发展全面深刻转型。以解决现实环境问题为导向，形成层次清晰、内容齐全、相互配套、重点突出的政策体系，并以此为框架，遏制传统粗放型发展惯性。因地制宜，以提高发展质量和效益为中心，推动产业转型升级，量力而行适当布局战略新型产业和高科技产业，以特色优势产业和现代化产业为基础和支撑，培育竞争新优势。

三是打造沿黄河流域的核心增长极和中心城市群。在黄河区域内部“构建黄河生态命运共同体”和“黄河经济命运共同体”，加强交通基础设施建设和区域互惠合作，推动黄河流域兰州—西宁、宁夏沿黄、呼包鄂榆、关中平原、中原和山东半岛等城市群互动发展。加快西安、郑州等经济发展潜力和基础较好的城市，带头对接参与“经济双循环”战略，依托于第二亚欧大陆桥和国家级的“十纵十横”综合运输通道建设将国内产业链向黄河流域延展。利用黄河流域内各省和周围各省的口岸、港口等重要通道优势，在黄河沿岸点状分布的几个有一定基础的城市群基础上，打造黄河流域增长极和中心城市群。

做好两个结合：一是做好黄河流域生态保护和高质量发展战略与新时代推进西部大开发形成新格局战略的结合，黄河流域9个省（区）有6个在西部，叠加两个战略政策，发挥乘数效应。二是做好黄河流域生态保护和高质量发展战略与丝绸之路经济带建设远景规划的结合，立足国内大循环，面向中西南亚扩大开放。总之，要统筹衔接，密切配合，形成政策合力，全力推动黄河流域生态保护和高质量发展。