降费②如何减轻企业非税负担

从近期的全国私营企业调查反馈来看，除少部分企业主认为税费总成本下降明显外，25.58%的企业认为税费负担有所降低，认为有所上涨的企业为22.83%，认为没有变化的占37.55%。换而言之，超过60%的私营企业认为税费成本没有显著降低。为何收费制度不断公开透明，而市场经济主体“费感”并没有实质下降？

涉企收费政策的制度背景

自分税制改革以来，在财政收入分配体制中，中央政府享有完全的征税权，占有税收分配的绝对优势地位，随着税收征管权不断上移，地方财政收支缺口逐渐扩大，寻求其他替代路径成为地方政府稳定财政收入的重要选择。由于地方政府缺乏税收收入的征管权，而几乎拥有完全的非税收入征管权，当面临税收收入冲击时，就有动机加强对非税收入的征管。

为了顺利推行税收征管体制改革，省级政府具有非税收入征管权，虽然这一制度在“市场维持型的财政联邦主义”方面发挥了重要贡献，但是也会对减税政策的实施效果产生一定的制约作用。

自2016年起，工业和信息化部运行监测协调局开始运转，负责制定企业减轻负担的政策制度，承担全国所有地区的监督检查工作。

以涉企收费目录清单制度实施较早的地区为处理组，以实施时间较晚的地区为对照组，考察涉企收费政策的实施效果。发现涉企收费制度从总体上未能显著降低企业非税负担。

可能是因为，第一，降费政策直接影响到地方政府的非税收入，如果切实降费，很可能损害地方政府财政收入，为了实现财政收入增长目标和政治晋升，地方政府有动机进行“增费”或“明降暗升”，以实现“竞争上游”。

第二，不同地区虽然明确了涉企收费目录清单制度，但是各地区的降费意愿和降费力度存在较大差距，甚至只是将收费科目透明度提高，并未实质减少收费科目，进而导致总体效果欠佳。

第三，企业非税负担除了有省级项目外，还有大量的中央、地级市、县（区）、镇（街道）等不同层级政府的收费。从样本考察期来看，省级以下的目录清单制度尚不完善，绝大多数省级以下政府未明确或尚未出台涉企收费目录清单制度，导致降费效果与降费目标之间存在较大差距。

第四，以“营改增”为核心的结构性减税政策增加了地方财政压力，弱化了地方降费意愿，从而未能显著降低企业非税负担。

涉企收费政策在不同降费力度地区的效果差异

评估降费政策对企业非税负担的影响，不仅要考虑各地区的政策实施时间差异，还要考虑降费力度的差异。以地区涉企收费科目数量均值作为区分依据，分析后发现，在降费力度高的地区，降费政策显著降低了企业非税负担。而在降费力度低的地区，未发现非税负担减轻效应。这一发现证实了地区降费力度对于实现降费效果具有重要作用。随着2016年以来涉企收费制度的深入推进，尤其是省级以下涉企收费制度趋于规范，涉企收费科目数量降低，将会扩大企业非税负担减轻的覆盖范围，从而有利于“确保企业减税降费落实到位”和“切实降低企业税费成本”。

涉企收费政策在不同政治关联企业的效果差异

以企业主是否为人大代表、政协委员区分政治关联企业和非政治关联企业。发现涉企收费政策实施后，政治关联企业的非税负担有所下降，而非政治关联企业的非税负担没有显著变化。进一步分析发现在降费力度高的地区，政治关联企业的非税负担显著下降；在降费力度低的地区，政治关联企业也会受到地方政府非税征管的“保护”，非税负担没有显著增加。而非政治关联不论在降费力度高还是低的地区，都处于相对弱势的地位。

涉企收费政策在不同收入归属的效果差异

根据涉企收费目录清单制度中公布的管理方式和征收机关等信息，确定不同收费科目的收费归属，考察涉企收费政策对企业非税负担的影响，发现地方国库涉企收费科目数量比例较高的地区，涉企收费政策能够显著降低企业非税负担，而在地方国库涉企收费科目数量比例较低的地区，未发现涉企收费政策的显著影响。

可能是因为，在减税降费的政策环境下，既要落实降费任务，又要兼顾减税对地方财政收入的冲击，如何配置非税科目收入归属，成为影响企业非税负担的重要因素。

我们还发现，中央国库涉企收费科目数量占比对涉企收费政策效果没有显著影响。这说明降费政策有效性来自地方政府降费意愿，只有归属于地方政府的收费科目数量较高，才能体现较强的地方降费意愿。这种情形，既能满足降费要求，又能保障财政收入，从而有利于落实降低企业负担目标。

减轻企业非税负担的对策及展望

第一，深入推进省级以下涉企收费目录清单制度，完善职能机构监管机制。落实省级涉企收费目录清单制度对于减轻企业负担具有重要意义，但是对于省级以下的涉企收费管理，仍缺少制度性约束。涉企收费不仅有省级的，还有地级市、县、乡镇的，名目繁多，征收标准复杂，隐蔽性强，也是企业非税负担的重要来源。虽然中央成立了专门的机构加强了对省级涉企收费的监督和管理，但是对于省级以下的涉企收费如何管理，主要由省级政府负责，约束性程度较低，惩罚与激励机制不明确。因此，建议增加省级以下管理机构设置（工信部运行监测协调局），并加强管理机构的独立性，以提高降费政策落实力度。

第二，从提高地方降费的积极性角度来看，亟需解决央地财政纵向失衡问题。十九大报告指出，“深化税收制度改革，健全地方税体系”。然而，地方税体系建设较为迟缓，虽然环保税和水资源税被纳入地方税，但是二者在税收结构的地位很弱。增值税是中国第一大税种，随着制造业增值税税率由16%下降至13%，以制造业为主的中西部地区的税收汲取能力很可能受到更大的影响，地方财政压力上升的风险加剧。因此，在地方税体系尚未健全时期，可从增值税分享比例入手，稳定地方财政预期，以缓解降费的现实瓶颈，提高地方降费的积极性。

第三，在加快推进地方税体系建设的同时，强化非税收入征管的独立性。当前涉企收费目录清单的执行效果与收费归属密切相关，要约束地方乱收费、跨级重复收费等行为，必须加强对非税收入的监管。分税制改革以来，税收征管权不断向中央集中，而非税收入的征管改革相对滞后。作为地方财政的重要补充，非税收入征管仍缺乏有效的制衡。因此，可尝试进行非税收入征管权限试点改革，强化独立性，从非税收入征管制度上约束地方政府行为。

本文以省级涉企收费制度实施为对象，虽然未能观测到降费政策的显著效果，但是长期来看，随着省级以下涉企收费目录清单制度的逐步推进，降费力度逐步增强，其对于减轻企业负担的贡献值得期待。

[本文作者彭飞系合肥工业大学经济学院副教授，毛德凤系安徽大学商学院讲师，吕鹏系中国社会科学院私营企业主群体研究中心秘书长。本文原题“降费政策有效性评估：来自中国私营企业的证据”，原载《经济学动态》2020年第8期。由彭飞改写，具体技术细节请参考原文。]