实现粤港澳大湾区协同立法之探讨

日前，“区域协同立法与粤港澳大湾区发展研讨会”在深圳举行。本次研讨会由中国（深圳）综合开发研究院主办，来自内地、香港、澳门相关智库、大学和研究机构的专家学者、政府代表出席了本次研讨会并就区域协同立法相关展开深入交流。

一、粤港澳大湾区规则衔接与制度对接之立法破解

与会专家从不同的视角分析了当前粤港澳大湾区规则衔接、制度对接的进程和存在的问题，就如何通过以法治化的方式进行协调统筹，减少影响大湾区生产要素高效便捷流动的障碍等问题发表看法。

中国（深圳）综合开发研究院常务副院长郭万达认为，随着粤港澳大湾区的不断推进，区域合作背后的法律问题值得深入研究。相比京津冀与长三角，粤港澳大湾区的合作发展涉及“一国两制”下不同关税区和法律管辖区之间的人员、货物、资金、信息等跨境流动，具有明显特殊性。其中，大湾区协调发展背后的法律问题应引起重视。

他指出，要创新粤港澳区域合作机制，应坚持“一国之本”，善用“两制之利”，致力于建立有明确法律基础，有利于争端解决的长效合作机制，并在宪法和基本法的框架下，探索粤港澳合作的法治框架，为大湾区的协调合作提供法律基础。

广州大学原副校长、广州大学粤港澳大湾区法制研究中心主任董暤表示，顶层设计对于推动粤港澳大湾区协同立法具有重要意义。放眼全球，一般的经济湾区更多强调自发性，强调要素的自由性。但由于历史原因，粤港澳大湾区相邻城市在“一国两制”框架下的合作仍然面临诸多挑战。因此，应重视顶层设计在推动区域协调发展，特别是协同立法领域的重要作用。

他建议，一是通过中央立法明确并扩展中央与粤港澳大湾区地方政府之间的实权划分范围；二是通过大湾区协商立法，构建大湾区内经济行政主体平等高效的议事机制；三是通过立法司法途径构建大湾区立法互信与司法机制；四是构建有关大湾区区域立法高度授权机制；五是构建粤港澳大湾区灵活多样的区域协同立法机制。

香港大学法学院院长傅华伶从协同立法的层面解读粤港澳大湾区的规则衔接与制度对接问题。目前，香港和内地在立法层面的合作有三种形式，分别为行政性安排、协议性安排及中央立法。在此基础上讨论协同立法可以从国际和国内两个层面来看。从国际层面看，可以把国际贸易标准、国际经济法基本原则运用于大湾区，并推动以中国为主的国际标准。从国内层面看，大湾区的立法不是全国性的立法，授权的地方立法在空间和法律效力都有局限性。

此外，香港与内地的合作会有政治、司法和社会文化等障碍，所以目前大湾区的法律协同或是接轨难度较大，建议从具体制度去推进。

中山大学公法研究中心主任刘恒指出，粤港澳大湾区内的法制差异是一种可以利用的稀缺资源。“一国、两制、三法域、三关税”是粤港澳大湾区面临的问题，但粤港澳大湾区与其他的湾区最大的不同也在于这些制度的差异。对此，应该充分利用和尊重这些规则和差异，而不是简单地去对接规则和抹平差异。

对此，我们应当有差异化的思维，把这个差异视为宝贵的、稀缺的制度资源。利用制度差异率先发展、创新发展的优势，但同时也包含着协同发展、合作治理，这样才能解决制度障碍问题。所以，粤港澳大湾区内部要加强立法协同、执法合作和司法协助。

香港一国两制研究中心研究总监方舟表示，应通过立法创新推动粤港澳大湾区的规则对接。他指出，规则对接主要是从顶层设计上充分发挥三地各自的立法优势，探索形成大湾区共同决议、分头实施、规则趋同的立法协同机制。

方舟建议：一是深圳应争取“中国特色社会主义先行示范区立法权”，通过新的立法权推动粤港澳三地的规则对接。二是粤港澳应加速推进在商事登记制度领域的对接。三是在推动法律服务进一步改革开放方面，深圳和大湾区其他城市可借鉴香港成熟的经验。四是粤港澳应联手推动大湾区知识产权保护协同立法。五是促进粤港澳三地人员交流活动与各领域的密切合作，尤其在检验检疫执法、跨境车辆管理、人员出入境规定三个领域推进规则对接。

二、粤港澳大湾区行政法治之协同共进

与会专家指出，随着大湾区建设的不断推进，粤港澳之间不同的行政法律制度，一定程度上影响了合作的深度与广度。未来，大湾区在吸取国际跨行政区域协同合作经验的同时，应继续完善粤港澳法律协同合作机制，为港澳与内地全面深入合作提供依据和保障。

中国社科院法学研究所副所长李洪雷认为，用好用足经济特区立法权将为粤港澳大湾区建设提供有力的法治保障。其中，经济特区立法权的根本特征便是立法变通权。

对此，他强调经济特区立法变通权的重要性：一、从改革与法治的角度，特区可以运用立法变通权率先出台改革措施，突破变通不符合改革开放形势发展需要的中央立法。二、从中央与地方的角度，我国各地区经济社会发展不平衡，所以需要允许特定地区进行立法试验。三、从平等关系的角度，经济特区立法权既是经济特区发展所需，也为全国性立法发挥了试验田的作用。四、从单项授权不足的角度，对经济特区立法的一揽子授权可以弥补单项授权在决策效率的不足。

深圳大学港澳基本法研究中心主任邹平学为粤港澳大湾区行政立法协调的未来发展提出路径与方法。当前，大湾区立法协调存在四个突出问题，分别为区际立法协调机构缺位、现有法律规范的协调作用不突显、粤港澳法律合宪性审查制度尚待完善和市场在立法资源配置中的作用薄弱。基于大湾区现有的三种行政法治协调的实践模式（单方协调模式、自主联合协调模式以及中央主导协调模式），邹平学为大湾区的立法协调提出三条路径，分别为珠三角九市单方面协调路径、粤港澳自主联合协调路径和中央主导协调路径。

此外他还建议，应建立大湾区立法协调机制、立法项目的选择重点可以探索制定合作区条例、构筑大湾区立法评估机制、加强涉及大湾区的全国性法律建设，以及发挥市场作用，推动软法适用。

上海交通大学法学院叶必丰教授认为，粤港澳大湾区可选择性地借鉴国际跨区域协同合作经验。他指出，目前我国的区域合作组织建设更多属于实践探索，存在法治程度或水平不高、中央提供的组织法资源严重不足等困境。例如，区域合作组织按需要通过行政审批设立，而不是根据法律设立。区域合作组织与合作方相关的行政机关之间，尤其是与人大之间的关系也缺乏规定。

反观法国和日本的城市联盟，都设有管理协调结构，具有法律规定依据。所以大湾区可以借鉴法国和日本的合作组织法的相关经验。他表示，很多组织法机制并不是互相排斥的，而可以同时运用。有些组织法机制大湾区可以共同探索，有些则需要国家提供法律支持。

澳门大学宪法及基本法研究中心主任骆伟建认为，制度创新将有利于推动粤港澳大湾区行政法治之协同共进。“协同共进”要建立在“共同建设”的基础上，通过制度创新解决瓶颈问题。他建议，首先要有共建的组织架构，例如共建管理性机构。其次要有共同的标准，既要坚持国家发展战略，又要考虑“一国两制”。第三要有共同的立法和执法标准，例如共同制定协定后，回到各自立法程序。

深圳大学法学院副院长叶海波则围绕香港与内地的差异化为粤港澳大湾区的行政法治建设提出五点建议。第一，特区政府应避免泛政治化，思考政治与行政之间的关系，保障行政法治的合理性。第二，粤港澳大湾区“9+2”城市在行政决策上遵循的价值观有所不同，这是大湾区行政法治协同共进的核心问题。第三，在推进行政法治协同过程中，要坚守并互相高度认同合法性与法制建设。第四，粤港澳大湾区建设过程中，要防止“双脚离地”的情形，双方在协同的过程中都要及时调试。第五，切实发挥好法治智库的智囊作用，提供智力支持。

三、粤港澳大湾区民商事法律之互鉴互补

与会专家指出，应进一步促进粤港澳法律制度协调合作，强化大湾区民商事法律制度衔接，进一步完善争端解决机制。

深圳社会科学院政法研究所所长李朝晖认为，粤港澳大湾区民商事法律的整体趋势应是从单向借鉴走向互学互鉴。回顾粤港澳大湾区民商事法律互鉴的历史，借鉴香港经验是广东过去40多年法治发展的重要经验。未来应推动大湾区民商事法律往互学互鉴的方向发展。

她指出，互鉴和协同立法面临的问题主要是思维定势障碍、互动能力障碍、合作平台机制欠缺，以及内地法治体系不够完善。为此，她建议，一是克服思维定势，形成互鉴思维。二是增进互相理解，形成协作态势。三是以新兴领域为突破口，推进协同立法。

上海财经大学法学院副院长葛伟军表示，粤港澳大湾区三地的法律融合之道在于推动区域示范法。对此，他强调区域示范法具有区域性，目的是为了促进大湾区民商事法律趋同，而并非改变湾区现有法律制度。借鉴粤港澳大湾区不同法域的民间法或习惯法，更能适应湾区区域经济一体化的特殊需求，满足香港和澳门的现实需要。

此外，推动区域示范法还需要关注粤港澳各方对示范法适用的不同态度，相关理论以及相关专家的需求，以及应用范围以及起草形式。

深圳大学创新发展法治研究院院长叶卫平则强调推动数字产业促进措施检讨与公平竞争审查制度实施的重要性。他认为，目前政府对于数字产业出台的政策措施与数字产业的需求匹配度不高。所以有必要推动数字产业促进措施的检讨与公平竞争审查制度的实施。

叶卫平建议，首先要推动产业政策法治化来解决前置性问题，其次要就联席会议制度、审查主体、审查方式、审查公开程度来解决审查强度和审查机构的权威性问题，最后要重视《意见》与《实施细则》的审查标准差异、更小竞争损害的替代性政策措施标准、分析模式问题以及数字经济产业扶持措施的特殊性来解决审查规则问题。

中山大学法学院民商法研究所教授杨彪就如何打破区域法制壁垒，实现民商事立法和司法的协同发展发表看法。他认为，从企业和市场方面看，《民法典》侧重保护善意第三人和合同自由等方面的价值。从政府和监管方面看，《民法典》提出所有的民事权利都来自于国家的立法，行政机关则担当公共服务和公共治理的角色。从民生与社会方面看，《民法典》很大程度上促进跨区域的理解和认同。

此外，针对大湾区民商事实体规范的协同发展，杨彪建议，一是在制定示范法的时候，尽可能减少程序上和形式上的限制。二是尽可能减少对民商事法律行为的实质性限制。三是借助现代科学技术的大数据和智能算法，实现民商事实体审判的协同。

四、粤港澳大湾区社会治理之立法保障

与会专家分别围绕粤港澳法律职业资格的互认与开放、公共法律服务体系建设、劳动者权益保障、“区域化”争议解决中心建设等领域了各自的观点，就如何为大湾区建设提供有力法治保障和优质、高效、便捷法律服务进行探讨与交流。

武汉大学国际法研究所所长肖永平就中央支持香港建设亚太区国际法律与争议解决中心（以下简称“中心”）提出建议。香港的基础优势体现于牢固的普通法体系和香港国际仲裁中心的良好国际声誉。然而香港也面临尚未消除的不利因素，如香港法律地位的“独特性”被国际社会严重误读，国际社会对香港法治的信心也产生动摇。

肖永平建议，以坚定维护香港的独特性为目标，为香港提供精准支持：一是对内行“一国”，给予香港争议解决机构“国民待遇”，允许香港争议解决机构在内地设点执业，并制订更适合管理香港争议解决机构的办法。二是对外施“两制”，支持香港多方参与国际组织活动和更多国际组织落户香港。

中央财经大学劳动法和社会保障法研究中心主任沈建峰则强调劳动法和社会保障法在社会治理领域的重要性。他指出，澳门与内地在劳动法制度上有四点明显差异，分别为制度前提的差异、产业结构的差异、制度框架的差异和具体制度的差异。在这样的背景下，沈建峰认为大湾区劳动关系立法更多的是协调而不是统一的规则。

为此他建议，一是内地劳动立法要进一步市场化，工时制度要做必要的改革。二是解决内地法律的适用问题，推动中国劳动立法国际化。三是优化准据法的使用，区分不同劳动法领域的规则。四是签订社会保险合作协议来协调各地的关系。

广东外语外贸大学法学院教授范利平则指出，粤港澳法律职业资格的互认及开放是法律保障中的重要环节。这既有利于港澳与内地律师的深化交流合作，也能促进港澳与内地法律界优势互补。

对此，范利平建议：一是设立粤港澳地区特殊法律资格认证体系，促进粤港澳三地法律职业资格的相互开放。二是参考借鉴英国律师执业资格转化考试的经验来设立粤港澳地区特殊法律资格认证体系。三是完善考核形式及内容，并同步设立相关的配套制度，形成一套法律职业资格认证体系，以保障提供的法律服务质量水平。

深圳大学劳动法和社会保障法研究所所长翟玉娟认为，应该出台相应的配套制度，以保障劳动者合法权益和民生幸福。目前，我国劳动者的基本权利的确没有得到完全保障，尤其是在愈发开放的社会环境中，很多劳动者对此议题都极为敏感。

因此，她对《深圳经济特区健康条例》中关于“强制休假”制度给予了肯定。她认为，当前推行的“强制休假”制度是一种奖励，或许它并不能让每个人都真的做到被强制休假，但是却可以强调“带薪休假”的权利永远属于劳动者。同时她指出，深圳不仅是经济示范区，同时也要保证人民在这里的生活足够幸福，成为真正的民生示范区。