楼继伟：建议增加财政经常性支出占比，提高地方一般债比例

12月8日，在中国国债协会主办的“新格局下政府债可持续发展研讨”会议上，全国政协常委、外事委员会主任、财政部原部长楼继伟表示，财政收支仍将继续承压，建议增加经常性支出结构占比，提高地方一般债占比。

楼继伟表示，国家“十四五”规划和2035年远景目标从强调发展质量效益、促进消费、收入分配、应对老龄化和基本公共服务均等化等多方面对财政提出新的要求。

楼继伟表示，上述目标的实现，需要公共财政发挥关键作用。公共财力的空间，以及公共财政所需要支撑的范围，都需要做出考虑。财政要适配消费趋势和方向调整，促进社会消费，不能再走依靠投资“大项目”和房地产拉动增长的老路，要优化投资结构，除推进强基础、增功能、利长远的一些重大项目外，重点是市政、基础教育和养老设施等。

楼继伟表示，很多工作虽然是2035年远景目标，但“十四五”就要启动，比如应对人口老龄化战略，“人口政策是个大惯性政策，从采取措施，见效（要到）10年、15年之后，马上就需要启动。”

在国内大循环为主的条件之下，政府债如何负重前行，提高质量和效益。楼继伟表示，为推进经济社会目标逐步实现，保障必要支出水平，财政收入在一段时间内将继续承压，但长期看，财政赤字不能无限扩大，最终要收敛。应早做谋划，做好财政收支和债务方面的安排。

楼继伟解释称，近年来，财政收入增速放缓，而支出增速不减，收支增速持续“倒挂”，加之潜在养老缺口，预计未来一段时间财政收支缺口可能还会扩大。“财政支出虽有压缩空间，但财政面对的是中长期结构性问题，压缩和调整需要逐步进行，不像货币政策可以季度性改变。”他说。

楼继伟介绍称，当前中国政府债包括中央国债、中央特别国债、地方一般债和地方专项债，其中，中央特别国债与地方专项债不纳入赤字，地方一般债与地方专项债要求对应投资性项目。

“今年，全国人大批准安排新增地方政府债券额度47300亿元，其中，一般债券9800亿元、专项债券37500亿元。我的看法是，一般债给得太少，专项债给得太多。”楼继伟说。

对于促进国内大循环方面政府债的着力点，楼继伟表示，未来政府债发挥的空间还是在结构上下功夫，关键的着力点是在支出结构、债务结构、转移支付结构等方面做文章。

支出结构方面，他建议完善财政支出结构，增加经常性支出结构占比，加大消费的促进和刺激作用，扩大对医疗、教育、养老、托幼等民生保障设施的投入，提升基本公共均等化水平，积极应对老龄少子化。

“从财政来说，这些主要靠增加经常性支出占比。2018年OECD国家经常性支出占全部公共财政支出的比例是89.48%，据我测算中国的相应比例约为72%。”楼继伟说。

债务结构方面，他建议优化债务结构，提高地方一般债占比，适当降低地方专项债占比。顺应促进消费的趋势，建议明确合理调整投资结构，加快补齐基础设施建设、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。“这些领域大部分都与公益投资相关，大多不属于专项债项目。收费公路等专项债项目会越来越少，建议减少比例。”他说。

转移支付结构方面，他建议加大转移支付力度，缩小收入和公共服务差距。