技术湃︱热衷军控的拜登，会拉中国参加导弹技术控制机制吗？

改革开放前，中国实行计划经济，企业和个人出口产品的渠道很少。当时，如果你织了一些儿童袜子，想卖到外国，就得找国家指定的专业出口公司，请它代卖。这些为数很少的进出口公司不仅熟悉业务，事实上还担当着出口管制的行政职能，不宜出口的东西，比如文物，它就不让你卖。

改革开放后，随着市场经济的发展，越来越多的企业和个人参与到出口业务中来，这些企业和个人通晓海外行情，但绝大多数没有出口管制的经验和授权。这样一来，陈旧的出口管制安排与一日千里的对外贸易之间就出现了一个灰色地带。

比如一些具有军民两用特质的商品，卖还是不卖呢？什么是军民两用的特质呢？比如铝粉，既可以调制涂料用来刷暖气片，也可以用来做导弹推进剂；前者属于民用，后者属于军用。对于这类商品的出口，管不管，怎么管？

现在的流行做法是：（1）考察商品的最终用户——不是来求购的客户，而是最终使用商品的客户；（2）考察商品的最终用途——卖钱不是最终用途，物质性地把商品用掉才是最终用途，比如把铝粉刷到暖气片上。对于军事价值低的两用产品，最终用户、最终用途的核实要求低一些；军事价值高的，最终用户、最终用途的核实要求就高一些；如果军事价值非常高，尤其是整体性的设备，则实行严格管控。

随着市场经济的发展，我国也开始建立新的出口管控体系。2002年8月22日，国务院颁布《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》，以及相应的《导弹及相关物项和技术出口管制清单》。由于当时缺乏经验，这个条例及其清单的制定大幅度地参考了国际上的“导弹技术控制机制”（MTCR）。

“导弹技术控制机制”是美国主导的导弹技术出口国际机制。这个机制不是国际条约，不属于国际法，而是由伙伴国共享的出口管制文件，伙伴国自愿遵守该机制的准则——各伙伴国在各自国内颁布以该文件为参照的出口管制法规，伙伴国之间对文件内容的修订和实施进行协调。

“导弹技术控制机制”将管制物项分为两类：第一类是射程在300公里、载荷在500千克以上的导弹以及类似的整机；第二类是可以可用作导弹的两用技术。第一类物项要最大限度地限制出口；第二类物项则按照最终用户与最终用途的核实批准是否出口。 

本世纪初，中国也几次申请参加“导弹技术控制机制”，但都被美国拦了下来。为什么呢？成为MTCR伙伴国，既要承担该机制约定的义务，也享有一些伙伴的权利。中国既已颁布《导弹出口管制条例》，实际上已经在承担相关义务，加入“导弹技术控制机制”不会让它承担更多义务，却会给它一些权利，比如参加MTCR伙伴国会议，参与修改出口管制清单，质疑其他伙伴国的不合规行为等等。对于这最后一点，美国十分担心，因为它与日本和以色列有反导弹拦截器的技术合作，与英国有导弹技术合作，都不怎么“合规”。

“不扩散”圈子里有个说法，说是MTCR伙伴国之间可以交流导弹技术。印度加入该机制的时候，一些印度媒体还曾因此快乐了一阵子。其实用左脚丫子想想也应该知道这个说法不实——如果MTCR伙伴国之间可以交流导弹技术，那么这个机制就不是防扩散工具，而是扩散工具了。但这个“传闻”也不完全是空穴来风。按照美国法律，如果企业对外转让超过MTCR指标的导弹技术，就会受到处罚；但如果接收方是MTCR伙伴国，美国总统可以豁免相关企业不受处罚。前面提到的美国与日本、以色列、英国的导弹技术合作，就是美国政府豁免了的、并在事实上主导的扩散行为。

这不是说“导弹技术控制机制”允许扩散，而是说美国撇开这个机制给自己留下了例外。它当然不会欢迎别的国家来批评这个例外，因此，把中国拦在机制之外，也就是可以理解的了。

但时移势易，近年来，美国对MTCR机制以及是否要拉中国“入伙”的问题上，态度都有所转变。而转变的关键在于无人机。在本世纪初，无人机扩散还不是一个重要问题，起码还没引起足够的关注，不成想十来年后，各类无人机已经成了国际军火市场的“香饽饽”，每年创造出丰厚的利润。

“导弹技术控制机制” 将无人机算作与巡航导弹相似的一类管制物项，这样一来，美国在出口大型武装无人机方面就备受约束，无法参与在该领域的市场竞争。对于这种“自我约束”，特朗普 十分不满，上台以来便着手推动两项工作：一是制定新的无人机转让政策，推翻奥巴马政府严格管控无人机出口的做法，允许美国公司通过商业渠道直接出口武装无人机；二是推动修改MTCR机制，希望将时速低于650千米的无人机从严格限制出口的一类物项拿到限制较宽松的二类物项中。 

修改MTCR出口管控清单，需要得到伙伴国的支持。为此，特朗普政府做了不少工作，一些政府高官和智库不断抛出“MTCR机制已过时”、“应区分无人机和巡航导弹”、“与中国平等竞争（无人机市场）”等观点，可惜未能如愿。由于得不到伙伴国的支持，特朗普政府再次选择单边行动，援引MTCR机制赋予成员的“酌情处置权”，于今年7月24日宣布，美国将原属一类物项的时速低于800千米的无人机视为二类物项。这样一来，美国出口MQ-4C、MQ-9等大型无人机就不再受到原有出口管制政策的限制。

对于特朗普政府放宽无人机出口的决定，美国国内不乏反对的声音，尤其是国会一些民主党议员，他们坚决反对向中东国家出口此类武器。随着民主党拜登政府上台，美国国内可能会再次就无人机出口管制问题进行讨论。具体到中国无人机出口问题上，拜登和特朗普的“目标”不会有很大差别，即要求中国和美国“平等”，但手法可能会截然不同：特朗普是自我松绑求“平等”，拜登则更倾向于要求中国限制无人机的转让，为了增加说服力，甚至会改变态度，主动要求中国参加“导弹技术控制机制”——总之，能占便宜就占便宜，占不到便宜也不能吃亏。

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本文原题“拜登政府的军控政策倾向（5）——《导弹技术控制机制》”，首发于作者的微信公共号“有李说理科技视野”。李彬系清华大学国际关系系教授。“澎湃”经授权编发。