长三角议事厅｜上海新城建设20年②谁的新城

中心城区过于拥挤是上海一直面临的问题。在中心城区，上海常住人口密度远高于东京和纽约。数据显示，在以上海市政府为圆心的0-10km的半径范围，上海人口密度为每平方公里2.56万人，每平方公里高出东京1.24万人、高出纽约1.25万人。一方面，在土地面积只有600多平方公里的中心城区集聚着1000万人，另一方面，在土地面积4000多平方公里的远郊区，常住人口只有400万，中心区人口密度是远郊区的10多倍。

城市人口密度过大，给生态环境、政府治理、居民生活都带来了巨大的压力。新中国成立以来，上海市政府一直试图改变这一状况，从而实现市中心人口和产业的有效转移。

自2001年开始，郊区新城建设至今已20年。经过20年的发展，上海郊区新城还面临哪些问题？从单一功能，到强调城市综合功能，再到“独立城市”，站在“十四五”的新起点上，新城建设在长三角一体化发展的大背景下将有何新契机，又有哪些新挑战？

带着这些问题，近期，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者专访了上海社科院区县研究中心的陈建勋主任，今年来，他带领的团队对上海的五个新城发展做了深入的调研。

在陈建勋看来，新城的定位从“郊区新城”变为“上海新城”，意义重大。郊区新城的建设应成为全市共同的事业，而不仅仅是郊区各区本身的任务。上海未来如果要保住长三角的龙头地位，需要足够的城市空间来承接产业的转移，新城建设的成败，直接关乎到上海未来的发展。

谁的新城？

澎湃新闻：如何理解上海对新城的新定位“独立的综合性节点城市”？

陈建勋：首先“独立”怎么理解？我自己的理解是，独立首先要成规模，新城人口要到100万以上，达到二型大城市的标准（城区常住人口规模100万—300万人），每个新城的面积要到120平方公里左右。

第二要自我循环，就是产城融合，工作生活都在新城。我看到一份报告，说如果每天工作的单程通勤时间在一个半小时以上，会影响正常的家庭生活，因为留给夫妻之间相处的时间太少了。要实现自我循环，需要引入医院、学校等社会资源。

第三是强链接，现在的郊区新城和市区之间，似乎是一种依附关系。未来，资源是链接的，是共享的，而不是单纯的依附，是你离不开我，我也离不开你。昆山、太仓、常熟这些城市与苏州中心城的关系就是资源链接关系，而不是依附关系。

第四是明利责，要在干部管理体制不变的情况下对新城的经济指标单独考核，以此为基础建立干部激励制度。

然后是“综合性”。综合性首先体现在功能完备，拥有比较完备的生态、社会、经济、服务以及创新功能。其次应该是混序活力城市，表现为形态、业态、人口、功能是混合的，而规划、监管和营商环境则要有序。打造各色人等、各类业态的乐活空间，不能把新城打造成“企业+宿舍”的单色空间。

除此以外，我还认为要建立大生态体系的观念。

一是绿水青山，这是自然生态。我们的青浦新城、松江新城的绿色空间做的很好，新城要更江南更水乡，新城与中心城市的“钢筋森林”要形成互补，总体风格应为“近绿亲水”。要强调篮网绿道提量增质，在新城与中心城之间建设绿色空间过渡带。

二是产业生态，就是金山银山。新城的产业，既要高大上，也要适合当地的发展。上海既要有高大上的产业，也要重视对传统产业的智能化赋能，数字化改造。举个例子：芭比馒头在松江，成了上市公司，原来从我们青浦搬到南通的周黑鸭，也是上市公司，市值200多个亿。当地产业园的负责人跟我说，可不要小瞧周黑鸭，人家的供应链生产链都有人工智能的介入。

三是社会生态，就是民生，教育、医疗、餐饮。这些年我观察到一个现象：一个地方如果社会生态不好，交通越便利，对于一个地方就越是“灭顶之灾”，里面的年轻人都会离开。有的外地地方干部跟我说，在他们那里，高铁通到哪里，那里的年轻人都更容易往外走，当地人口外流更严重，对经济发展不利。

四是人文生态，每个新城需要培育自己的人文特色。比如松江新城和上海之根的关系，嘉定新城和嘉定这座千年古城的关系。每个地方都要有自己人文的亮点，才能培养出对当地的认同感。我在澳洲待过，自然景致确实很好，但是时常一整天一个人都见不到，人都是社会属性的动物，待久了很难受，对于那里也没有认同感。

最后是“节点型城市”，第一，应该立足于成为新发展格局下的战略节点。我们看五个新城中，四个都和长三角的产业走廊相连接：G60科创走廊，途径松江新城；青浦新城是G50，绿色发展走廊；嘉定新城串联G42，是高端智能制造走廊；南汇新城是沿海的战略性新兴产业走廊。四个新城对应长三角的四条产业走廊，这不就有利于打通国内国际双循环吗？这是对于节点型城市的宏观描述。

第二，是省际毗邻区域协同发展的节点。长三角一体化国家战略要求推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。其中尤其可以推进嘉昆太毗邻区一体化发展，青浦新城联动嘉善吴江共同打造水乡客厅等区域合作项目。

第三，是上海市域都市圈的主要组成节点。上海未来要靠“1+5+N”，组成上海都市圈。1是上海市区，5是五个新城，N是嘉善、昆山、太仓这些城市。1000多万的市中心人口加上5个100多万人口的中等城市，五个新城成为上海从中心城到市域都市圈的主要组成节点。

澎湃新闻：那么，新城要如何成为上海从中心城到市域都市圈的主要组成节点？

陈建勋：城市的发展空间是我们需要考量的。长三角一体化发展，上海是龙头。但是我们看GDP总量，上海是3.81万亿，江苏9.96万亿，浙江6.23万亿。如果拿一个省的规模跟上海市比不公平的话，那我们拿江浙的城市跟上海比，苏州的GDP为1.92万亿，杭州的GDP是1.54万亿，和上海的差距在缩小。面积上看，苏州现在8657平方公里，杭州16853平方公里，上海6340平方公里。上海是冲击平原，但是由于长江诸多水利工程，江水流速有所变慢，上海靠自然水文条件新增城市面积的速度变慢。长三角一体化发展的过程中，行政区划是不会调整的，所以上海未来的城市空间就很有限。

要放在这个背景下，才能更好地去理解《上海2035总规》里对上海新城建设的强调。上海作为长三角的龙头，未来要重构发展动力，需要充足的空间。

需要多少空间呢？我们可以算一笔账，现在每个新城平均50万人，未来如果要发展到100万人，按人均建设用地120平方米计算，新城的建设用地规模均应在120平方公里以上，5个新城就是600平方公里。

未来上海的新城建设，也不能只靠上海。比如说现在强调嘉定昆山太仓毗连区要一体化协调发展。嘉定和太仓交界的地带，嘉定这一边还有待于进一步发展，太仓那边都是高楼大厦。投资者到了一看，很多选择去太仓了。未来新城的发展，应该要依托长三角一体化，强化和新城周边地区的协同合作，吸引江苏、浙江的资本和上海共同建设上海的新城。

多年前我说“郊区新城不是郊区的新城”，现在我说“上海的新城不仅是上海的新城，也是长三角的新城”。

新城建设有啥问题？

澎湃新闻：自2001年“郊区新城”概念提出以来，在这20年的时间里，新城建设取得了一些成绩，但也存在一些问题。

陈建勋：首先，在国内来看，上海的新城还是发展得比较好的。但是上海的新城，对标的并不是其他城市的新城和新区，而是对标昆山、太仓这些地方。相较之下，上海的新城建设还有很大的提升空间。

新城建设存在的问题主要有以下几点：第一定位不清。有些新城可能确实是居住属性的，但是现在要搞成产业属性，有些则是产业属性的，但现在要发展居住功能。

南汇新城作为临港新片区主城区，要建设开放创新的全球枢纽、智慧生态的未来之城；青浦新城作为长三角生态绿色一体化示范区重要支撑，强化创新研发、商务贸易、旅游休闲等功能；松江新城作为G60科创走廊节点，重点发展服务经济、战略性新兴产业和文化创意产业；嘉定新城重点发展汽车、智能传感器、健康医疗等高端制造业，同时围绕产业金融、总部经济、在线零售、工业互联网等细分领域；奉贤新城基本形成以“东方美谷”为载体的化妆品、生物医药等美丽健康产业为龙头的聚集区。

但现实来看还存在不少问题，比如奉贤新城，产业相对比较单一，“东方美谷”，产业还有待于进一步深化。未来围绕着美丽产业的服务业怎么做呢？如果要做服务产业，奉贤毕竟比较偏远，有多少人谁愿意去呢？要给出一个非去不可的理由。

第二，现在，每个新城都铺得比较开，不够专注。嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇这五个新城里，资本对青浦和嘉定比较有兴趣，因为原本的区位和产业基础都比较好。那么，其他的几个新城怎么吸引资本和企业来。我的建议是，集中优势兵力，围绕轨道站点，打造郊区的标志性建筑。要将集中开发和滚动开发相结合，集中开发一个区域以后，逐步向外围扩展推进，不要东一榔头西一棒子。

举个市区的例子，闸北是原来上海人眼中的“下只角”，但是原来的闸北区政府思路很清晰，集中资源就发展一个地方——大宁绿地，然后以大宁绿地为圆心往外扩。搞投资的人一看也很明白当地的布局，就愿意跟着这个规划一起投资。有些新城的思路是什么都想要，这里搞一点，那里搞一点，最后哪里都没有发展起来。

新城的产业培育需要一个过程，除了高精尖产业要配置到新城，我个人建议要配置维护城镇化安全运行的产业，比如轨道配件、安全逃生装置生产、高端物业服务业等等，应该被配置到新城里。这个行业内容很多，且不光提供产品，更重要是会形成服务系统，城市离不开你的服务，就会形成产业粘性，这些行业抗经济周期的属性很明显。长三角的城镇化是在不断提升的，如何为长三角的城镇化提供安全配套？这些产业是新城应该重点关注的。

新城的产业选择，是经不起大起大落的，需要一批抗经济周期击打的产业持续支撑，这个地方才能稳定持续地发展起来。

现在有的新城也想发展金融，有的甚至想打造一个单纯金融功能的金融小镇，我觉得目前是很难的。但我认为或许可以专注于投资某几个领域的制造业产品。我认识一个老板，之前的主业是做紧固件，之后做了一个紧固件的投资银行，围绕紧固件的上下游产业进行投资，这就叫专业投行，上海活跃着这批做专业投行业务的机构。郊区新城要吸引的，就是这样的金融公司。这需要既懂技术，又懂资本的人来运作。

第三．新城怎么进一步吸引市区人口入驻？社会资源配套、就业机会提供、与市区的交通便利化，都要通盘考虑。现在有人形象比喻说，上海人永远在路上，产城融合，职住平衡问题既是上海的问题，更是新城要解决的大问题，这个问题解决不好，新城的入住率就不会高。

新三维空间：新城建设新理念

澎湃新闻：您最近调研了上海郊区的新城，有哪些新的思考？

陈建勋：2012年的时候我写了篇文章，题目叫《郊区新城不是郊区的新城》。文章主要是说上海郊区新城的建设应成为全市共同的事业，而不仅仅是郊区各区县本身的任务，郊区新城是整个上海的新城。在组织机制方面，要在市一级建立郊区新城建设直接对口的决策部门，统一决策，统一部署。在产业导入机制方面，应在全市层面统筹上海郊区新城的产业布局，将郊区新城的产业发展纳入到上海市的产业布局体系中。

我这次在新城做了广泛的调研，也提出了一些对新城建设的思考。以前我们对新城和中心城区的理解，是二元的。现在我们想在市中心和市郊之间，打造一批相对独立的节点型城市，有点像苏州和太仓、昆山的关系。

对此，我提出了一个理念，我把它称为新三维空间。

首先是新的物理空间。长三角的交通条件在发生革命性的变化。一方面高铁的密度在增加。我是常熟人，常熟原来一直没通火车，现在也有高铁了。另一方面，轨道上的长三角在提速，我们现在在酝酿沪杭超级磁浮工程、磁悬浮未来可能要达到500-600公里每小时。

交通加密和提速意味着以后节点型城市会越来越多。昆山、嘉善、常熟……这些地方到上海的时间都会是半小时以内。这意味着长三角的经济地理空间在加速重塑。

对上海的郊区来说，如果不能进入到快速交通系统，就会变成上海乃至整个长三角的灯下黑地区。上海郊区目前有两个高铁站，一个是松江南，一个是金山北。但是这两个站的客流量很少，跟嘉善昆山不能比，说明这个地方的商务功能和产业功能还很弱。乘客大多是过路客和游客。

总的来说，新物理空间，就是到上海虹桥枢纽半小时通勤时间的节点型城市越来越多以后，给上海郊区带来了前所未有的压力，因为原来地理和区位上的优势被彻底抹平了。

第二个空间，叫数据空间，这是互联网技术带来的全新的空间，前所未有。

数字经济，一方面是指数字产业化，另一方面是指产业数字化。现在，制造业出现一个新业态，大量工业品研发设计产业向交通节点集聚。因为这些企业要贴近产品服务的对象，他们很多是位于上海周边的昆山、太仓、嘉善等地的工厂；第二，这些工业品研发设计产业搬离市区，自身的成本也能得到控制。

另一个是工业品交易的数字化，虽然有进博会的带动，但是进博会时间短、展场费贵，而且是综合性的展会。因此，无法满足大量的、日常的、专业性强的、细分领域的交易。上海有一家企业，叫爱姆意云商，是一个专注于工业互联网第三方服务平台。第一届进博会，德国企业的一个大型设备，本来只是来进博会展览，结果通过这个平台出售了，德国人对此感到很吃惊。现在它的目标是做工业制造品领域的京东和淘宝。类似这样的企业理应放在新城，比如松江南站附近。有城际快速交通的支撑，有新城的空间支撑，有数据技术的支撑，6+365的进博会才能常年常展，遍地开花。

第三个空间是人与人交往的全新的社会空间。

这里有两个含义：一个是现在每个郊区新城都有一个从市区动迁过去的大社区，人口在十万人左右。这些人对郊区没有归属感。这就需要我们打造全新的社会交往空间，除了大型的绿地公园以外，要打造更多的居民小区边的口袋公园、邻里互助中心，强化新居民的社会交往功能。另外一个概念是要重点研究数字化时代的社会空间存在形式是什么？上海原有的城市空间是工业化时代的产物，新城要有新的形态空间和功能设置要求，除了基础设施数字赋能智慧化赋能以外，更重要的是要适应数字化时代人们对社会交往空间的新需求，比如新城的商业空间设置的量级、能级和业态到底应该怎么设置？如果是套用原有的人口配比商业空间，有可能会出现一批无效空间或低效率空间。

这三个空间，是新城在做空间规划时候要格外注意和突破的。