加快推出中国版“竞争中立”体系，助力国企改革

2018年10月14日，央行行长易纲在G30国际银行研讨会上明确指出，“为解决中国经济中存在的结构性问题，中国将考虑以‘竞争中性’原则对待国有企业”。这是中国官方首次提出“竞争中性”原则，既是中国进一步深化改革开放的必然要求，也是中国对建设公平竞争的开放型世界经济的负责任的表现。

显然，我国实施“竞争中性”政策已提上议程。结合当前国际国内背景，本文在指出我国推出中国版“竞争中立”政策的紧迫性和必然性的基础上，提出建立符合中国国情的“竞争中立”政策体系的政策建议。

一、“竞争中立”释义和发展

“竞争中立”作为规范竞争的规则并没有统一的定义，最有代表性的观点是，由于一国政府的支持，而不是自身的生产率和创新优势，越来越多的国有企业和主权基金参与进国际市场竞争，这些企业享受到了私营部门竞争对手一般得不到的财政支持、税收优惠、监管优待和反托拉斯法豁免等，逐渐在他国市场获得了竞争优势，使得没有政府支持的企业陷入了竞争劣势，从而危害到他国公司和就业。

“竞争中立”原则最早是一个国内法概念，其目的在于确保公共企业与私人企业平等竞争。经济合作发展组织（OECD）后来对它进行了进一步的发展，在国企与非国企并存的情况下，确保国有企业与政府之间的联系，不给国有企业带来额外的竞争优势。2011年以来，发达国家在各种国际场合提及竞争中立概念，试图在双边、多边贸易投资协定中加入有关限制国有企业竞争优势的条款，并积极在经济合作与发展组织(OECD)、联合国贸易和发展会议(UNCTAD)等国际组织中推进有关“竞争中立”框架的制定和推广，使得竞争中立规则获得了国际市场的广泛关注。

在国际双边合作领域，作为管理国际投资的主要实现形式，双边投资协定（BIT）的目标就是对所有投资者和贸易者，包括国有企业和私人企业，创造一个公平竞争的环境。在国际多边合作领域，2020年11月15日，当前全球规模最大、占全球经济总量三分之一的自由贸易协定RCEP正式建立，除在货物贸易领域逐步实现贸易自由化和便利化，取消限制和歧视性措施等外，RCEP还对政府采购和竞争政策等贸易新议题进行了规范，明确为改善区域的商业监管环境和商业机会提供重要平台，各方需提高中央政府采购的透明度和合作，以及将采取和维持禁止反竞争性活动的法律法规，促进市场竞争，提高经济效率。这些标志着“竞争中立”成为国际经贸新规则已是必然趋势，也反映了无论是发达国家还是发展中国家都迫切希望建立一个公开透明、公平竞争的市场环境和投资环境。

 二、中国版“竞争中立”推出的紧迫性和必然性

（一）紧迫性：国内外经济环境的大趋势

从国内环境看，党的十八届三中全会开创性的提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，就必须有效的采取维护市场竞争的措施，需要政府严于律己防范“滥用”权利限制和排除竞争。我国《反垄断法》也严格禁止“滥用行政权力排除、限制竞争”，保护市场公平竞争。2016年，国务院又出台了《关于在市场体系中建立公平竞争审查制度的意见》，提出“按照加快建设统一开放、竞争有序市场体系的要求，确保政府相关行为符合公平竞争要求”，根本目的也是为了规范政府行为，防止政府滥用行政权力排除限制竞争。以上举措都是为了维护公平竞争的市场环境、限制政府干预。毫无疑问，“竞争中立”是我国市场经济体制改革的未来方向，内在决定了我国应当尽快引入“竞争中立”规则。

从国际环境看，面对经济全球化的大趋势和我国进一步扩大开放的对外政策，我国企业需要在国际舞台中发挥更重要的作用。随着国际经贸治理新秩序的形成和我国深度融入经济全球化步伐的加快，我国迫切需要建立一个主动与国际经贸新规则相适应的公开透明、公平竞争的市场环境和投资环境，积极参与到现有国际经贸活动和全球经济治理体系的构建中，推动全球化深化发展。

（二）必然性：“竞争中立”理念与我国国企改革目标一致

中国虽然尚未普及“竞争中立”理念，更未正式提出“竞争中立”制度框架，但是中国针对国有企业的一系列改革和监管措施本身可以看作是“竞争中立”政策的一部分。

“竞争中立”的核心是最大程度地确保市场主体的公平竞争。在这个意义上，早在20世纪90年代中国具有“竞争中立”内涵的实质性改革措施就已起步。1992年，党的十四大确立建立社会主义市场经济体制和建立国有企业现代企业制度的目标，开始以产权制度和股份制改革为核心，实现国有企业所有权与经营权的分离，这可以认为是实施“竞争中立”的第一步。之后，政府又逐步取消或放松了对各行业的管制，引入民间资本和国外资本，推动国有资产的证券化，建立竞争机制，这可以看作是实施“竞争中立”的第二步。

2012年，党的十八大报告旗帜鲜明地指出要“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。由此引发的新一轮国有企业改革，可以视为中国实施“竞争中立”的第三步。2015年，中央和国务院又颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《指导意见》），明确提出分类推进国有企业改革、推进国有企业混合所有制改革、实施国企信息公开和加强社会监督等改革措施，迈出了国有企业进一步深化改革的重要一步，也符合“竞争中立”的基本精神。随着混合所有制的发展、国有企业分类监管和国企信息公开的实施，“竞争中立”政策的推出势在必行。

以上历程充分表明，“竞争中立”与我国国企改革的目标具有协同性。“竞争中立”有助于进一步深化国企改革，为市场公平竞争提供有力的政策支撑。

三、加快推出中国版“竞争中立”的政策建议

（一）掌握主动：确定中国版“竞争中立”的基本立场

中国应该以社会公共利益和社会福利为基本出发点，以“公平竞争”理念为指导，围绕中国经济体制改革（特别是国有企业改革）的既定方针和实践，构建符合中国特色、满足中国自身需求、与国际接轨的“竞争中立”政策体系，同时体现“竞争中立”的基本内涵。

具体来说，在全球价值链逐渐分化的国际市场上，由于发展中国家难以与发达国家实现真正意义上的公平竞争，中国有必要在制定“竞争中立”政策时考虑符合自身发展阶段需求的“豁免”因素，例如，确保国有企业在提供公共服务中的特殊保障义务，明确国有企业作为一国一定发展阶段产业政策的实施工具必须加以优先考虑。

（二）确定路线：深化国有企业分类改革分类治理

国际经济形势的变化，已经使得中国落实“竞争中立”原则变得十分紧迫。为此，应尽快制定“竞争中立”推广和实施步骤的路线图和时间表，立足基础，明确任务，寻求突破。当前国有企业改革的重点仍然是进一步推进国企的公司化和市场化，并通过分类监管在竞争性领域实现国有企业与私营企业的公平竞争。在此基础上，才能逐步建立“竞争中立”的配套措施，确保国有企业在竞争性领域的不当竞争受到制度约束。

因此，国企改革最迫切的任务是分类改革分类治理，这是实现国有企业“竞争中立”的首要基础，符合“竞争中立”仅对商业类国有企业经营行为做出限定的要求。我国大多数国有企业不仅要以谋取经济利益为现实考虑，同时还要履行一定的社会责任，这决定了政府往往给予国有企业财政补贴、融资优惠等政策优惠。

国有企业的分类改革直接决定了政府的补贴模式。对于公益类国有企业，该类国有企业肩负着保障民生、提高公共产品和服务的社会责任，所以需要政府给予补贴等政策优惠。对于竞争性国有企业，可依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。对于特定功能性企业，由于其双重任务属性，应该要求对其公共项目和商业行为承担独立责任，分别进行预算并区分不同账户管理，对其公共项目部分进行补贴，防止交叉补贴，最主要的方式是进行合理的成本核算，当一个国有企业既有满足公共需求的非商业活动，又有参与市场竞争的商业活动时，确定一套合理的成本分配机制是“竞争中立”政策的内在要求。

（三）形成经验：在自贸试验区先行先试“竞争中立”规则

自贸试验区是我国全面推进市场经济体制改革的前沿阵地，通过简政放权，推进市场的资源配置作用，通过理清政府和市场的关系，促进自由竞争和公平竞争，可以说自贸试验区是目前最有可能率先接轨国际“竞争中立”规则，最能体现“竞争中立”精神的区域，尤其是具有自贸试验区标志色彩的“负面清单”充分体现了“竞争中立”所强调的公平竞争、自由竞争的精神。因此，自贸试验区内的国有企业最需要率先实行突破性改革，从点到面，形成经验，逐步向区外推开。具体措施包括，

一是，深化国有企业分类改革和分类管理；

二是，对照国际“竞争中立”规则，建立税务中立、债务中立和监管中立的制度环境，建立更加透明和更高质量的国有企业信息披露机制；

三是，探索建立符合中国国情的“竞争中立”制度体系，构建公平竞争的投诉机制，成立专门的公平竞争委员会。

（四）提供保障：构建“竞争中立”的配套机制和措施

“竞争中立”的有效实施，需要相关配套制度和措施的支持，这些制度和措施主要包括：

（1）完善和修订与“竞争中立”政策制定与实施直接相关的制度，如《反垄断法》和《反不正当竞争法》，涉及国有垄断企业适用竞争法的问题，竞争政策的透明度问题，产业政策的竞争性审查等；

（2）促进和影响“竞争中立”政策的制定与实施的制度，如国有资产和国有企业监管制度，涉及“竞争中立”的税收政策、政府补贴政策、融资政策以及土地政策等；

（3）加强服务型政府建设，积极转变政府职能，提升治理能力，涉及强化事中事后监管，多部门信息联动和协调等。

（作者高维和为上海财经大学商学院教授，殷华为上海财经大学上海发展研究院助理研究员）