同观•德国｜从“积极有为”到“更加务实”的德国国防政策

早在2014年的“慕尼黑共识”和2016年的新安全政策白皮书中，德国都已表明正转向“积极有为”的安全政策，谋求在国际政治中承担更多责任的态势。

2019年11月7日，新任德国防长不久的基民盟党主席克兰普-卡伦鲍尔（Annegret Kramp-Karrenbauer）在慕尼黑联邦武装大学发表首次主题演讲，提出德国应该“更有勇气地行动”、“承担更多责任”。

时隔一年，在新冠疫情肆虐和美国大选结束的背景下，卡伦鲍尔在汉堡赫尔穆特-施密特大学发表了第二次主题演讲，提出“整个战略形势正在发生变化”，国际政治，包括安全和国防政策面临着“旧的挑战”和“新的选择”，强调，德国要着手从“更多责任”到“具体行动”的转变。

本文在解读这份主题演讲的基础上，从联邦德国国家身份、欧盟核心国身份和北约成员国身份的三重视域出发，分析了德国安全和国防政策的新动向，认为，德国的安全和国防政策不再是积极与否，而是变得更加务实。

危机和挑战使德国更注重战略布局和行动落实

去年的首次主题演讲之后，我们分析过，卡伦鲍尔意在推进的新安全与防务政策首先面临来自国民的阻力，因为当时大多数的德国民众反对增加国防开支。如今，新冠危机使得包括德国在内的欧盟各国专注于应对流行病带来的巨大社会经济后果，很可能无法按原计划向安全与防务政策投入资金和资源。为了说服民众，达到从“更多责任的共识”到“具体行动的共识”的转变，卡伦鲍尔认为，首先必须要使民众切实了解到德国和欧洲正在面临的危机和战争。

除了首次主题演讲就强调的网络威胁和恐怖主义威胁外，在美国总统大选、阿塞拜疆和亚美尼亚之间的战争冲突、亚太15个国家签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）以及俄罗斯继续稳步的扩张政策的背景下，德国首先面临的是，西方价值观受到冲击，意识形态的冲突更加明确。卡伦鲍尔称，“外部力量”正在积极使用不同的方法来扩大其在欧洲的影响。很明显，这里所指的不会是包括美国在内的西方盟友。

其次，在新冠疫情危机和发生在纳卡的无人机战争的背景下，卡伦鲍尔认为，德国的贸易和供应链正面临压力，传统安全问题也面临新挑战，即必须在最先进的武器系统（从人工智能控制的无人机群到高超音速导弹）方面增加投入。

为此，德国必须确保本国安全和国防政策的可靠性。

第一，成立国家安全委员会。作为一个协调和战略发展的工具，卡伦鲍尔早在一年前就提出成立国家安全委员会的提议。但是从进程表上来看，过去一年并未取得实质性的进展。卡伦鲍尔不仅没有就“如何构建国家安全委员会”提出更加具体的建议，也有人提出质疑，对现有的联邦安全委员会进行改革是否是更为有效的做法，而目前尚未达成明确的共识。

第二，通过立法保障长期的健康的国防预算。由于新冠病毒危机带来的影响将是长期的，所以作为一项全局性的政治任务，国防预算的长期财政也是一个重要问题。卡伦鲍尔提出效仿其他欧洲国家通过一项《国防规划法》，以确定年度和长期的安全经费规划。她还指出，以牺牲基本设备和日常使用手段为代价来承担重大项目的融资成本是联邦国防军近几十年来的错误，已经影响到武装力量的核心。为此，一方面要在财务规划中为新的重大项目提供额外的资金，另一方面要在联盟内、在一个“网络化的世界”里来考虑采购的优先次序。很明显，无论是立法还是扭转“顽疾”都没有快速而完美的解决方案。

完全脱离美国的欧洲战略自主是“幻想”

虽然危机和战争影响着欧洲各国，但是不同的欧洲国家对于威胁的评估具有差异性。在关键时刻，欧洲人能够相互依靠吗？是更多的“欧洲”还是“北约”？这方面，不希望欧盟“自治”，或与北约“划界”的观点，得到了延续。

“欧洲战略自主”的想法是一种“幻想”：一直以来，鉴于美国安全战略重心的转移，尤其是特朗普单边主义政策的凸显，欧盟对于美国或者北约是否可靠怀有担忧。近年来，欧盟在积极弥补自身传统上在军备工业发展和投入上的劣势，对于“战略自主性”的追求也在加强。但是近期，无论是在主题演讲中，还是在为政治网站Politico撰写的文章中，卡伦鲍尔都明确提出“必须结束对欧洲战略自主的幻想”，原因在于，完全脱离美国的战略自主的代价将比德国在大西洋联盟中承诺的2%国内生产总值的支出要高得多，并且欧洲人也并未就“战略自主”达成统一的政治意愿。她认为，“欧洲战略自主”的想法会助长一种幻想，即欧洲人可以在没有北约、没有美国的情况下保证欧洲的安全、稳定和繁荣。法国总统马克龙强烈批评了卡伦鲍尔的观点，认为“这是对历史的曲解”。马克龙表示，“只有当我们认真对待自己的问题，只有当我们在自己的防务中拥有主权时，美国才会接受我们作为盟友。”

“激进”和“务实”的碰撞：实际上德、法都在追求欧洲独立、有效的行动力，只不过马克龙在话语上更为激进：继北约“脑死亡”言论之后，马克龙又在接受《大洲报》（Le Grand Continent）的采访中提出，“多边决策机构处于瘫痪状态”，“联合国安全理事会不再产生有用的决定。”相较而言，德国的政治家则相对务实。卡伦鲍尔在发言中指出，德法都希望欧洲人今后在关键时刻能够独立有效地行动，希望欧洲成为与美国平等的强大伙伴，而不是需要帮助的被保护者。但是就事实而言，想要在最后迈出这一大步，必须先迈出一小步，即履行北约和欧盟的现有义务。以“欧洲军”这一愿景为例，目前所有欧盟国家军费开支合计占美国国防预算的一半左右，由于互操作性差和装备缺乏，欧洲武装力量的军事效率和作战能力只能达到美国的20%左右。

作为欧盟理事会主席国推进欧盟项目：卡伦鲍尔提出，“必须变得更加欧洲化，才能保持跨大西洋联盟。”因此，德国要对威胁进行综合分析的基础上为明确的欧洲安全政策制定一个战略指南；从疫情中吸取经验，加强欧洲医疗司令部，及其与北约的合作；永久结构性合作的第三国条例，使与非欧洲伙伴的联系成为可能；通过欧洲和平融资机制制定一个良好的欧洲解决方案，为欧洲所训练的伙伴国武装部队提供适当的装备。显而易见，作为一个更加务实的行为体，德国要好好利用作为欧洲理事会主席国的身份，向欧盟层面投射其偏好和政策。但是鉴于来自另一核心欧盟国家——法国的异议，达成共识将是一个较为艰难的过程。

跨大西洋联盟始终是欧盟安全和防务的最重要保障

拜登上台使欧洲盟友看到“西方回归”的希望。此前在解读第一份主题演讲的时候，笔者认为，卡伦鲍尔提出“必须增加国防预算”的坚定决心是为了将美国留在北约内、维护北约体系。从实践上看，特朗普上台以来，跨大西洋关系之间的价值观分歧越来越大，欧盟积极推进国防一体化发展的措施也被特朗普政府视为竞争因素。今年美国大选之后，欧洲许多政治家似乎“松了一口气”。虽然拜登还没有公布其完整的外交政策团队，但也能初见其轮廓：首先，西方的回归——在大多数问题上，拜登是一个务实的现实主义者，但他对跨大西洋关系几乎是一个浪漫主义者，拜登的首要任务之一是为与欧洲之间不断削弱的跨大西洋联盟注入活力，这是欧洲喜闻乐见的。其次，特别是在共同威胁上，拜登也有意迅速努力修复与北约的关系，集中资源，推动调整和扩大其任务（以及可能的成员），以应对诸多挑战，包括更加强硬的俄罗斯、国际恐怖主义、网络和导弹威胁，以及全球力量平衡的转变。

卡伦鲍尔在演讲中称，我们欧洲人应该向即将上任的拜登政府提出一个“新政（New Deal）”的提议。而布鲁塞尔在不久前（11月30日）刚提出一份“欧盟-美国促进全球变革的新议程”，旨在从科技、新冠病毒和民主等共同利益上“维护和更新”与美国的关系。这份蓝图反映了布鲁塞尔对与即将上任的美国政府合作前景的乐观。

美国始终是欧盟安全和防务政策的“最重要伙伴”。卡伦鲍尔的演讲释放了一个明确的信息——安全和防务政策方面最重要的盟友过去是、现在是，在可预见的未来仍然是美国。这并非浪漫主义的口号，而是基于一个不得不承认的事实：没有美国的核能力和常规能力，德国和欧洲就无法保护自己。美国目前提供了北约所有能力的75%：美国提供了70%的所谓“战略推进器”，即侦察、直升机、空对空加油和卫星通信，100%的弹道导弹防御能力，以及美国绝大部分的核威慑能力。根据估计，如果要欧洲自己来承担这一切，需要几十年的时间，并且大大超过目前的国防预算。相对于法国提出的与美国“脱钩”，德国更希望加强自我安全保护的能力以将美国留在联盟中。正如联邦总统施泰因迈尔（Bundespräsident Steinmeier）几天前在联邦国防军65周年纪念日上讲话称：“如果仅仅完全依靠欧盟，就会把欧洲推向分裂。我们将继续迫切地需要联盟中最强大、最大的合作伙伴。但是，只有一个想要并且能够可靠地保护自己的欧洲，才有最大的机会将美国留在联盟中。我们必须忍受这个矛盾。我们的安全政策仍然依赖美国，同时，作为欧洲人，我们今后必须多做美国人迄今为我们做的事情。”

德国的安全与国防政策将更加务实

在德国内部凝聚社会共识：卡伦鲍尔希望，德国社会能够形成共识，即虽然在新冠疫情的背景下，德国社会、经济等方方面面“百废待兴”，但这不是削减安全与国防支出的理由。相反地，在变化了的全球战略形势中，形成承担更多责任的共识并且付诸行动，才是维持德国和欧洲利益的前提。

发挥欧盟理事会主席国作用：当前，尤其是拜登胜选后，德国面临着来自法国的不信任。在法国政府界，人们普遍担心，白宫权力更迭后，德国政府可能会忽视欧洲防务能力的扩张。当然，德国也极力与马克龙的“脱钩”激进路线划清界限。笔者认为，一方面，德国喊着维护跨大西洋联盟的口号，是出于在美国的军事保护伞下安身立命的现实考虑，另一方面也在实践中利用欧盟理事会主席国身份这一“机会之窗”， 努力将自身的政治偏好上传到欧盟层面。法国主张欧洲战略自治，同时批评北约“脑死亡”，以及联合国安理会这一多边决策机制“失灵”，实际上是希望实现安全事务的欧洲化：一方面是想将法国的政治偏好上传到欧盟，增强自身在欧盟的影响力，另一方面也想能减少在安全和国防方面的、国家层面的压力。

近年来我们也观察到，当人们在对欧洲政策进行研判的时候，更多地集中在“看德国”上，传统的“德法双马车”话语已经在发生变化。德法之间的平衡一直是拉动欧洲一体化的重要因素，如果双方无法以“自上而下”的方式就欧洲共同利益和战略达成共识，“把欧洲推向分裂”的不是所谓外部力量，而是内部因素。

更加理性地处理跨大西洋关系：许多德国政治家已经清楚地认识到，即便在拜登的领导下，以下几个事实不变改变：首先，美国的重点一直放在亚太地区及其主要竞争对手上。但是鉴于中德、中欧在经贸方面的合作，欧洲人不可能形成一个全方位对抗中国的阵线。因此，德国或有可能在价值观领域展现出更加强硬的姿态，以维护西方意识形态阵营的利益，但是在经贸领域，也将继续加强合作。

其次，拜登政府不会对德国国防政策降低要求。国内生产总值2%用于国防并非特朗普治下的民粹主义要求，而是基于北约所有国家的协议，此前，不管是哪个党派的总统以及他们的国防部长，都呼吁欧洲人和德国加大国防投资。因此拜登当选后不久，联邦总统施泰因迈尔就呼吁增加德国国防预算资金，以加强欧盟和延续与美国的联盟关系。他表示，即使未来在美国当选总统拜登的领导下，欧洲也不会再像以前那样成为美国的中心。因此，在安全政策方面，德国既要参与欧盟，也要参与北约的欧洲支柱建设。

总的来说，虽然克兰普-卡伦鲍尔作为德国国防部长的演讲只能折射部分德国政要的考量，2021年任期届满时，默克尔辞去总理职务又会带来更多不确定因素，但是卡伦鲍尔的观点所引发的争论，以及背后反映出来的德国人和欧洲人关于中美欧关系的反思，对于未来德国安全和国防政策的研判具有一定价值。笔者认为，德国正在用一种更加务实的、更加“联网式”的态度构建新的安全与国防政策，这要求我们在处理中美欧关系时，也要做出“抛弃幻想、更加务实”、“具体问题、具体分析”的应对。

（作者系同济大学德国研究中心特约研究员、上海理工大学外语学院讲师）