全球城市营商环境指数报告①对标最高标准的指标体系如何构建

【编者按】

在进入双循环新发展格局的大背景下，中国正在加快推进更深层次更高水平的改革开放。改善企业营商环境，降低市场运行成本，提高经济运行效率，促进要素自由流动，是中国提升国际吸引力与竞争力必须修炼的内功。

围绕上海“卓越的全球城市”发展目标，上海发展战略研究所聚焦世界上被公认为全球城市的20个国际大都市，立足全球城市的功能作用和实际特点，在2019年已对外发布的全球城市营商环境评价体系基础上，2020年又对指标进行了修正完善，构建了包含7个一级指标，23个二级指标、41个三级指标的“全球城市营商环境指标体系”。

根据这套指标体系，课题组对包括上海、北京、深圳、香港等城市在内的20个全球城市的营商环境进行了量化评估，通过对标国际最高标准，让中国城市看到自身优势和不足，并为如何补短板拉长板提出建设性意见。

立足上海城市发展的战略目标，如果单纯采用世界银行的指标体系对营商环境进行评估，并不能真正精准化、多维度、全方位推动上海营商环境的提升和优化。为此，上海发展战略研究所在广泛调研和征求社会各界意见的基础上，提出了立足上海实际、紧贴企业诉求、利于精准对标的全球城市营商环境指标体系。 

一、构建全球城市营商环境指标体系的必要性

当前上海要强化全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领、开放枢纽门户等四大功能，不断增强城市吸引力、创造力、竞争力，成为新发展格局下国内大循环中心节点和国内国际双循环战略链接城市，并加快向卓越全球城市的目标迈进。立足上海城市发展的战略目标，如果单纯采用世界银行的指标体系对营商环境进行评估，并不能真正精准化、多维度、全方位推动上海营商环境的提升和优化。主要是由于世界银行对营商环境的评价范围较为有限，未将国际高标准市场规则体系、高端生产性服务业支撑、高能级公共服务体系等全球城市营商环境中的特色因素纳入评价范围，难以全面反映跨国公司总部和高能级功能性机构等对营商环境的高标准诉求。因此，有必要构建符合“全球城市”定位需求、契合“四大功能”强化要求、贴合“吸引力、创造力和竞争力”提升诉求的全球城市营商环境指标体系。 

二、立足全球城市营商环境内涵特征构建以七大环境为支撑的指标体系

（一）全球城市营商环境的内涵特征

1、全球城市的核心功能

现代意义上的全球城市是全球经济系统的中枢或世界城市网络体系中的组织节点，在全球经济协调与组织中扮演超越国家界限的关键角色的现代化国际大都市。对于占据全球城市体系核心位置和关键节点的全球城市而言，其核心功能主要体现在：

一是全球高端资源要素配置功能。全球城市为全球高端要素集聚、组织集聚、人才集聚、产品交易活动集聚区域，在全球经济体系中居于主导地位，发挥全球化的集聚、整合、辐射、引领功能。

二是全球科技创新策源功能。主要体现为在全球高端创新资源的跨界流动、聚合、交汇中发挥中枢节点功能，成为国际性重大科学发展、原创技术和高新科技产业的创新策源地和创新扩散地。

三是全球投资贸易枢纽功能。有效促进资源要素的自由流动、公平交易和高效增值，成为高能级资源高效汇聚的流通中枢和战略高地，在全球要素定价权、信息发布权、技术标准权、市场引领度、规则制定权等方面具有核心影响地位。

四是全球文化融汇引领功能。构建既能代表中华文化精髓，又能兼容吸收西方先进文化元素的城市文明新形态，为国内外各种文化形式和资源提供充分展示、融合、创新和交易的平台，成为世界多元文化汇集交流的重要区域。

五是全球信息网络枢纽功能。全球城市往往是全球信息网络枢纽，能够实现信息资源在安全可信基础上进行快速流动和无障碍交换，不但具有强大的信息生产、利用和信息辐射能力，而且具有整合和配置全球信息资源要素的强大优势。

六是全球人才流动集聚功能。集聚和配置全球范围内引领潮流、掌握资源、具有影响力的人才，成为全球创新人才发展的孵化器、加速器和中转站，并推动全球创新人才与资本、技术、信息等要素在全球范围内的有效融合和高效配置。

2、全球城市的功能载体

在所有融入全球城市网络的城市中，全球城市表现出与其他城市相比较更为广泛、更为密集的相互作用，成为全球城市网络中具有举足轻重地位的战略节点。实现这一战略功能的重要途径之一就是要集聚大量的全球功能性机构。主要包括：一是各类高能级的跨国公司总部及功能性机构。跨国公司依托其业务在全球的布局实现人才、技术、资本、信息等要素在全球城市之间的资源配置。二是实现全球与区域高效交互的枢纽性、管控性平台。资本、信息、人才、技术等要素流动的效率及支撑要素流动的平台类主体，对全球城市发展至关重要。

3、全球城市的营商环境特性

基于全球城市核心功能和功能载体对全球城市营商环境的主要诉求，全球城市营商环境具有更显著特色性、更为高端性的内涵特征。更加强调高成长性、开放化、信用良好的市场发展环境；高端化、门类齐全的产业配套环境；高效便捷、具有全球连通性的基础设施环境；高效、透明的政务环境；高端化、充裕性的要素供给环境；高度舒适性、优质性的宜居环境；健全完备的法律保障环境。

一是高成长性、开放化、信用良好的市场发展环境。跨国公司和功能性机构等全球城市核心功能载体对全球范围内的资金、科技、人才、信息等资源的配置需要在高度开放化、市场信用良好且具有一定潜力的市场环境基础上开展。市场潜力足够大是企业投资的先决条件。一个城市在全球网络的层级越高，其经济规模、发展潜力往往也越大，也越容易成为企业投资的选择。市场开放和国际参与是企业在各城市和地区开展投资布局的前提条件。高度市场化的准入前国民待遇和准入后国民待遇是全球城市核心功能载体顺利开展及拓展全球业务的市场保障。获取信贷的便利度是引留企业的关键所在。跨国公司往往更希望在获取信贷便利的全球城市开展商业活动以确保经济行为的可持续性。

二是高端化、门类齐全的产业配套环境。高水平产业配套环境能够产生巨大的虹吸效应，强力吸引跨国公司进入寻求最大利益。完备且高端的生产性服务业体系是吸引跨国公司等全球高能级机构落户的重要因素。全球城市核心功能机构需要包括银行、保险、会计和法律等在内的专业化服务部门提供高端服务支撑。制造业规模和能级也往往是跨国公司投资布局考虑的关键内容。跨国公司占据价值链高端环节，需要聚焦高成长性、高附加值和具有关键核心技术的制造业，作为自身功能优化的产业载体。

三是快速便捷、高度连通的基础设施环境。基础设施环境是决定跨国公司等高能级功能性机构顺利、高效开展运营的关键因素。港口实力是跨国公司配置全球货物贸易资源的重要保障。港口的货物吞吐能力、航运服务的提供能力，特别是港口的全球连通性决定了跨国公司参与全球货物贸易市场的深度与广度。机场枢纽性是跨国公司提升全球服务贸易参与度的重要基础。国际机场的枢纽性越强，跨国公司对全球人员流、商品流的配置能力就越高，参与全球服务贸易的力度越强。市内交通便捷度是跨国公司提高工作效率的重要依托。快速便捷的市内交通设施有助于降低通勤成本，缩短通勤时间，有助于跨国公司提高开展工作和沟通业务的效率。信息基础设施是跨国公司增强数字贸易话语权的重要载体。高效联通、具有全球通达性的信息基础设施能够促进信息、数据等要素在全球范围的便捷流动，从而有利于跨国公司在全球网络布局中加强与各分支机构的沟通和协调，并提升在全球数字贸易中的话语权。

四是高效化、透明化的政府服务环境。高效透明的政府服务环境有利于切实降低高端性企业和功能性机构的制度性交易成本。跨国公司和功能性机构对政府服务效率有着更高诉求。简约高效的政府服务体系能够促使企业和机构运营降本增效。政府激励是吸引跨国公司和功能性机构入驻的关键因素。具有强吸引力的税收等优惠政策将大幅提升跨国公司和功能性机构的盈利能力。

五是高端化、充裕性的要素供给环境。跨国公司等高端功能性机构运营需要充足且高端的要素供给保障。人力资源和办公空间是企业运营的必备要素。企业和机构运营需要高端人才和高等级办公空间支撑。资本融通是企业运营的核心要素。融资便捷性和货币兑换自由度影响跨国公司等高端功能性机构在全球范围进行资金调配。创新能力是企业运营的关键要素。城市的创新要素供给和创新氛围浓度是跨国公司研发总部或专利密集型跨国公司全球布局时考虑的关键要素。

六是高度舒适性、优质性的宜居品质环境。企业活动的主体最终归结为“人才”，而人才在进行就业区位选择时更为看重的则是城市发展的宜居性、便利性和安全性。社会公共服务配套是汇聚高端人才的关键所在。高端优质的教育医疗服务和丰沛活跃的文化氛围对高端人才产生强劲吸引力。生态宜居环境是影响企业区位粘性的重要因素。生态质量优良、服务功能强大、生态特色鲜明的全球城市能够吸引更多优质企业入驻。城市安全是人才就业选择时考虑的基本要素。低犯罪率和低自然风险的城市往往是人才选择工作场所时的重要考虑因素之一。

七是健全、完备符合国际通行规则的法律保障环境。企业运行所处的法律保障环境的优劣直接影响到企业获取要素和配置资源的效率。知识产权保护是提升跨国公司创新能级的关键因素。门类齐全、符合国际通行规则的知识产权保护制度是吸引跨国公司进入并鼓励其持续提供高端服务产品、持续提升创新能级的重要制度保障。合同执行是跨国公司降本增效的基本保障。合同纠纷的立案和审结时效、合同效力的维护、诚信交易的力度等关系到企业的制度性交易成本和办事效率。破产办理是保障跨国公司合法权利的重要内容。跨国公司等高端功能性机构通常希望能够保障债权人等利害关系人在破产程序中的合法权利。 

（二）全球城市营商环境指标体系与世界银行营商环境指标体系的区别

现有主流营商环境评估报告中，最具代表性和影响力的是世界银行每年发布的《营商环境报告》。这一报告主要采取问卷调查和案例分析的方法，从企业“生命周期”的视角出发，对企业在“开办、扩建、经营和破产”这四个环节所需花费的“时间、成本和费用”进行评估。

相比较世行报告，全球城市营商环境评价体系具有明显不同的特点：一是评价目的不同。世界银行营商环境报告的评价目的在于改善中小企业的营商环境，激发中小企业活力和发展动力；全球城市营商环境评价体系目的在于改善符合全球城市功能要求的营商环境，全面增强城市的核心功能。二是研究对象不同。世界银行营商环境评估报告研究的是中小企业；全球城市营商环境评价体系则重点研究各类跨国公司总部和高能级功能性机构。三是环境定义不同。世界银行营商环境评估报告主要针对中小企业整个生命周期的政府监管制度进行考察；全球城市营商环境评价体系除了关注政府监管制度外，还对高能级企业所关心的市场发展、产业配套、基础设施、要素供给和宜居品质等综合环境进行考察。四是评价标准不同。世界银行营商环境评估报告主要从时间、成本和费用三个维度对企业开办便利度进行评估；全球城市营商环境评价体系更多关注金融开放、市场透明、投资贸易开放等制度体系与国际规则、标准接轨的程度。 

（三）全球城市营商环境指标体系的构建

1、指标体系的基本架构

基于全球城市营商环境的内涵特征，选取市场发展、产业配套、基础设施、政府服务、要素供给、宜居品质、法律保障作为7个一级指标，与23个二级指标、41个三级指标构成全球城市营商环境评价指标体系（表1）。

表1  全球城市营商环境指标体系

数据来源：上海发展战略研究所全球城市营商环境课题组

2、样本城市的选择基准

指标体系样本城市主要选取GaWC（全球化与世界城市研究机构）于2018年公布的全球城市排名中的前19个一线城市（α级）。同时，鉴于中国深圳近些年来在营商环境优化、高端企业培育和科技创新转型等方面的突出表现，也将其吸纳为样本城市。因此，20个样本城市分别是伦敦、纽约、香港、北京、新加坡、上海、深圳、悉尼、巴黎、迪拜、东京、米兰、芝加哥、莫斯科、多伦多、圣保罗、法兰克福、洛杉矶、马德里、墨西哥城（表2）。

表 2  20个样本城市的基本信息

数据来源：上海发展战略研究所全球城市营商环境课题组

3、指标体系的技术方法

数据权威性主要体现在四个方面：一是指标设计尽可能体现全球城市的特征。突出全球城市核心功能的特征指标，比如关注产业配套，尤其是高端服务发展；关注法律保障，尤其是知识产权保护等“软环境”。二是数据获取尽可能通过多种渠道。报告的数据采集从世界银行的报告、知名智库的报告以及大数据搜索等方式获取，渠道多样性能够尽可能减少单一数据来源带来的系统性偏差。三是权重分配遵循系统最优的原则。通过不均等的权重配比，尽可能降低指标之间的多重共线性的成分，从而使得整个指标体系达到最优。四是数据分析中采用交叉验证的方法，保证数据真实可靠。在数据分析中，采用主成分分析各指标之间的相关性，对于与实际偏差较大的数据能够及时发现并纠正。

研究方法方面，主要采用专家评估和大数据分析手段相结合的研究方法。在指标设计、权重分配方面召开了5场专家座谈会，邀请来自高端服务业企业管理者、工业企业管理者、政府官员、高校学者等不同领域的专家共同研究指标设计和权重分配。在数据获取、计量分析方面采用大数据的分析手段，采用无量纲化分析、主成分分析等多种手段对城市排名进行计算和验证，确保城市排名的精准性。