合约城市：城市化的另一条道路

我国的城市化建立在行政配置土地产权的制度基础上，面临着债务居高不下的难题。城市高债务与我国自上而下行政配置建设用地指标等资源的体制有关。体制的局限，致使从体制内部很难化解高债务。我国的城市化必须在既有体制之外，走出更加市场化的不同路径。本文指出，发展合约城市，是化解地方债务的另一条城市化道路。

一、政府负债建城不可持续

政府负债建城的产权基础，是政府对城市规划权和开发权的垄断。政府依赖征地批租独家供地，拥有建设用地指标，不允许农村开发商品房。征地制度创造了垄断租金，再以此支付银行的借款利息。

政府主导城市开发的结果是，投资效率低下，鬼城空城屡现，金融体系受损，大量土地资源被闲置浪费。某地平台公司近万亩的储备土地中，只有几百亩有完整的产权，余下的土地产权不清、实际利用状态也不清楚。日益增加的债务违约，致使政府借债的利率提升，融资越来越困难。

政府主导的城市化，是由公共财政提供教育、环卫、治安等公共服务。公共服务与户籍制度挂钩，在某些大城市，外地人不能享受与本地居民同等的入学条件。城市的公共服务是歧视外地人的。我国城乡问题要得到解决，农村土地要规模流转，需要在根本上解决外地人在城市的定居问题。但是，既有的城市化模式很难解决为外地人提供公共服务的问题。

二、另一条道路：合约城市

合约城市，是以民营企业为主规划、建设、运营的城市。之所以叫合约城市，是因为在我国的体制下，规划权、土地使用权等诸多权利由政府和村集体掌控，民营企业需要与政府、村集体、村民签订一连串合约。通过这些合约，民营企业获得对城市的规划、开发、运营等权利，各方的产权也得以重新界定。

合约城市在我国许多地方有先例。例如北京北七家镇的郑各庄，是由民营企业宏福集团在3平方公里土地上开发的3万人口的小城镇。成都双流区的蛟龙港，在4平方公里土地上汇聚了10万人、年税收贡献达7亿。成都青白江区的福洪镇，通过村庄整理，将周边的1.3万村民汇聚在场镇居住。实际上，我国许多地方新兴的城镇，是由民营企业开发建设的。某些规模较大的产业园区或房地产项目，内在配套有产业、居住、教育、医疗等多种功能，由民营企业提供基础设施建设维护、物业管理等服务，也可以看作是合约城市。

合约城市有助于提高投资效率，减少地方偿债压力。民营企业投资和运营城市，要考虑现金流和投资效益，相比于政府和国企在规划建设上要更节约、更谨慎。民营企业受现金流的约束，在资不抵债时更有动力盘活出售资产，找其他企业接管，减少资源的闲置浪费。民营企业可以利用上市、发债、REITs等多种形式融资，也比政府的融资形式更灵活多样。

三、合约城市可以提供公共服务

对合约城市的担心是，民营企业是否有激励提供公共服务。这种观点认为，公共服务有社会效益，民营企业难以从中获益，也因此应该由政府来提供公共服务。

现实中的诸多案例表明，民营企业有动力提供城市内部的公共服务。有的园区为了吸引和留住企业，为企业职工建设公寓住宅、学校、医院等。有的大型房地产项目聘用协警、保安公司，正是民营企业提供的城市治安服务。

蛟龙港外景

我调研的一座合约城市——成都双流区的蛟龙港，是由民营企业蛟龙集团与双流区政府签订协议，政府赋予了企业规划权和税收分成。民营企业有自主规划权，规划在政府备案，企业根据其对市场需求的判断决定怎样开发城市。政府再将园区企业创造的税收中地方实得的一半返还给企业。民营企业用政府返还的税收投资污水处理厂等基础设施，为打工子弟办义务教育中小学，只要入住园区的企业税收达到一定规模，就可以免除打工子弟的学费。

合约城市的公共服务不受户籍身份的限制。企业向城市交了租金，雇佣的工人子女就可以入读学校。层层的合约关系，将多方主体串联在一起。公共服务的提供不再有户籍歧视，而是基于一连串合约。

政府可以弥补民营企业在公共服务上的不足。例如，城市之间的铁路、高速公路、地铁等公共服务，在现阶段可能更多的需要政府投资。但是城市内部的交通，是可以由民营企业投资建设和运营的。又如，如果民营企业不愿意办学校，政府也可以提供学校等公共服务。但是如果民营企业能够提供公共服务，政府就可以不介入，以此减少政府的债务压力。合约城市提供公共服务的前提，是企业与政府要有明确清楚的合约。

四、合约城市需要规划与土地制度改革

合约城市的发展目前有两个难题：首先，政府的规划审批太多、审批周期太长。其次，民营企业难以获得建设用地指标。民营企业的权利受限，致使其开发城市的能力受阻。要发展合约城市，需要下放规划权、建立指标市场。

企业从市场上购入指标，可以优化城乡建设资源的配置，促进城市的聚集和土地使用效率的提升。例如，重庆的地票交易不分国有、集体，实施指标双轨制：经营性建设用地由市场交易购得，基础设施用地按计划获得。指标市场为合约城市提供了产权基础。

（作者路乾为中央财经大学经济学院副教授，美国马里兰大学经济学博士，主要研究领域为制度经济学、产权经济学、中国土地制度与城市化、经济史等，著有专著《美国银行业开放史：从权利限制到权利开放》，论文《城市的合约性质——民营城市蛟龙港》、《土地财政是伟大的制度创新吗？》等。）