问策上海2025｜候鸟如何安家？——吸引外国人才的建议

澎湃新闻 王基炜 制图

引进用好外国人才是我国人才工作的重要组成部分，是国家长期坚持的重要战略方针。在沪外国人才是上海全面建设全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的重要支撑力量。

近年来，上海加快构建具有全球竞争力的人才体系，先行先试，推出了一系列针对外国人才的突破性政策举措，积极构建更具国际竞争力和吸引力的外国人才综合环境。在2020年11月8日科技部发布的“2019年魅力中国——外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”评选中，上海连续第八年蝉联在华外籍人士最喜爱的城市。

上海市在引进外国人才的数量和质量均居全国第一。截至2020年10月底，上海市共核发《外国人工作许可证》25万余份，其中外国高端人才（A类）约5万份，占比约18%。

值得注意的是，上海国际移民的比重仍然较低。目前上海常住外籍人员约为21.5万人，占全国常住外籍人员总数的23.7%，位居全国第一。放眼全球，上海常住外籍人员约占上海市常住总人口（截至2019年末为2428万.14人）的0.89%，虽然高于全国平均水平（0.07%），但仍远低于全球平均水平（3.5%）。

一、影响外国人才引进和融入的体制障碍

全球国际移民占比最高的国家是沙特阿拉伯，外国出生人口占其总人口比重达到37%，美国的移民比重也有15.5%。虽然上海在吸引外国人才上取得了一定的成效，但引才和留才的能力仍有较大的提升空间，影响外国人才引进和融入本地的体制机制障碍仍然存在。

第一，外国人才工作涉及外事、科技、公安、人事、教育、侨务多个部门，各项政策碎片化严重，缺乏统筹牵头部门，政府职能部门的主导作用难以得到有效发挥。

2018年，国家移民管理局的建立，标志着具有现代化治理水平的中国国际移民治理体系正式确立，但是在各省级行政区层面，仍然缺乏一个统一的牵头部门。

第二，外国人才移民政策灵活性不够。

当前外国人才的居留许可和工作许可都是与指定用人单位绑定，根据2017年国家外专局发布的《外国人来华工作许可服务指南（暂行）》，如果外国人才改任新岗位（职业），应注销现有工作许可，重新申请办理外国人来华工作许可。

新加坡、德国、日本等国家的经验表明，将居留许可和工作许可与指定用人单位绑定的管理方式对吸引更多具有竞争力的外国人才形成了阻碍，尤其是对那些期望拥有更换工作自由的高端人才。以美国为例，美国并不要求大部分人才移民与具体的工作单位绑定，符合“特殊人才”和“国家利益豁免”申请条件的人才，不管人在何处，以及是否在美国有工作，都可以自由自主地提出申请。这样真正的人才就不会受制于某个美国雇主，而是可以先申请到移民身份，再来美国找工作，或者自己创业。这种灵活性是美国人才移民政策优异于许多国家人才移民政策的重要特色。

第三，外国人才的融入性工作与服务是当前人才工作的短板。

国际移民的本质就像候鸟，不会在一个地方停留很久，他们一般以三至五年为一个周期更换城市和雇主，以追求自身价值最大化。他们的工作特征是以项目为主选择雇主和城市，等项目结束时，自身价值得到升级后，便会选择流向其他地方。

外国人才能否最大程度服务于上海的建设与发展，取决于他们能否在上海长时间居留。因此，我们的人才政策不仅要让外国人才“进得来”，更要让外国人才“留得下”、“干得好”、“融得进”。但上海国际移民的总体社会融入水平偏低，从具体的融入维度来看，经济融入程度较高、心理融入和文化融入程度较低。

在沪外国常住人口主要来源于日本、美国、韩国等发达国家，他们并不属于传统移民研究中的“弱势群体”，而有着较好的经济能力和较高的专业技能，因此经济融入程度较高。语言掌握程度较差、社会交往网络的非本地化极大影响了国际移民文化融入的进程。此外，相对集中居住在国际移民社区等原因也导致他们缺乏与本地人交流的机会，与本地社会相对隔离。外国人才对城市和社区的满意度越高，对上海的适应程度越好，他们长期居留在上海的可能性就越大。

良好的城市环境、公共设施和公共服务是吸引外国人才的一个重要因素。外国人才高度重视移民目的城市的基础教育、医疗、住房、自然环境、社会开放程度、与国际接轨程度等因素。

基础教育方面，上海的国际学校资源较为丰富，在教育部批准设立的116所外籍人员子女学校中，上海有21所，是全国各省市中拥有国际学校数量最多的地区。医疗环境方面，上海的医疗资源对外国人才的吸引度不够。据《2019中国卫生健康统计年鉴》，2018年，上海拥有47所三级医院，其中三级甲等医院35所，而北京拥有102所三级医院，其中三级甲等医院有55所。此外，外国人才也反映，在上海就医存在语言障碍，医生护士的外语整体水平不高，医院缺少全方位的英语指示信息。

住房条件方面，外国人才普遍表示上海居住成本较高，住房支出在生活成本中的占比较大，大大降低了在上海的生活满意度。

二、上海进一步吸引外国人才的对策建议

首先，如前文所述，外国人才工作涉及多个部门，政策碎片化严重。假如上海能将外国人才的管理、服务、相关政策制定统一到一个管理机构，必将大大增强外国人才的引进效率，提升对外国人才的吸引力。

其次，政策引才。要破解制约上海吸引聚集外国人才的政策瓶颈和制度障碍，同时，改变过于注重高端国际人才的政策取向，打造国际人才梯队。

当前我国对外国人来华工作实行分类管理，将来华工作外国人分为外国高端人才（A类）、外国专业人才（B类）、其他外国人员（C类）三类，贯彻“鼓励高端、控制一般、限制低端”的原则。外国高端人才固然重要，但只有高端人才远远不够，一般的外国专业人才可以说是外国高端人才的“储备军”。他们往往刚刚在自己的领域立足，一旦进入一个优良的事业发展环境，很有可能脱颖而出，成长为高端人才。外国专业人才不仅为上海未来的高端国际人才提供了充足的发展梯队，而且也填补国内人才与技能劳动者的缺口，从整体上提高各领域中从业人员的专业水平。

第三，持续优化居留许可、工作许可等申请和管理程序。

上海可以尝试适度放松居留许可、工作许可和用人单位之间的捆绑程度，消除外国人才的后顾之忧，促进外国人才在不同区域和体制内外之间“流得动”。上海应加大对外国人才就业政策的宣传力度，创新宣传方式。相关调查表明，在华外国人才对中国目前的引才政策通常“并不太了解，也不知道通过什么渠道获取相关信息”，建议在宣传渠道的选择上，侧重外国人才更常使用的Facebook、LinkedIn等平台，并发布多语种信息。

第四，事业引才，使外国人才在沪有用武之地。

吸引和留住外国人才的关键，是要为他们提供施展才能的舞台和成就事业的平台，充分发挥他们的作用。人才开发应与上海的产业结构、企业岗位需求相匹配，重点引进上海未来发展亟需的外国人才，形成与上海科创中心建设和现代化产业体系构建相匹配的国际人才支撑。应努力实现外国人才与上海产业相互支撑、相互融合，打造人才与产业共同发展的双赢局面。

第五，环境引才，促进外国人才社会融入。

针对外国人才在沪就医沟通难的问题，建议启动“上海双语诊疗工程”建设，选择几家医院试点推行专门针对外国人才的诊疗翻译服务，出台激励政策提升现有医护人员外语诊疗沟通能力。

针对外国人才普遍表示上海居住成本较高的问题，建议进一步降低来沪外国人才的综合居住成本，有针对性地建设一批外国人才公寓，同时加强相关制度准备与安排，试点上海公共租赁房政策向外国人才开放，进一步完善外国人才的住房支持与保障政策，构建能够满足不同类型外国人才需求的多层次住房条件和体系，以增强上海对外国人才的吸引力。

继续加大国际化教育资源的供给。可以考虑在外国人才集中的区域增设国际学校。对引进的外国人才，为其子女入读国际学校提供便利。

建议开发符合外国人才特点的移动端公共服务产品，搭建一站式国际人才智能服务平台。以北京为例，2020年，在北京市人才工作局指导之下，北京外企人力资源服务有限公司开发的“易北京”（EASY BEIJING ）智能手机应用正式上线，为外国人才提供从居留手续到开展工作、融入生活、社会保障等方面的“一站式”服务。

建议采取政府购买服务等方式，建立健全外国人才的跟踪服务机制，促进外国人才更好地融入中国社区。这方面的例子可以参考的是，2016年，广州越秀区来穗人员服务管理局开始试水“广州市越秀区外国人社会工作专项服务采购项目”，招募社工机构为区内外国人提供社工服务，包括陪同至公安机关登记居住资料、中文教学、多种语言咨询、政策法规宣传等，并组建外籍人士志愿者团队服务外国人才。

第六，以才引才，形成人才的“滚雪球”效应。

单个人才引进往往会在人员配套和合作基础等方面遇到问题，这也是外国高端人才来沪工作的一大顾虑。为此可以考虑采取团队式引才模式，发挥高端人才的引领作用，以才引才、以才聚才，实现人才的“滚雪球”效应。业内人才精准推荐更能贴合企业发展需求。可以考虑在海外重点人才聚集城市设立海外人才联系站，设立“引才大使”，依托“地缘”、“业缘”、“学缘”以才引才，拓展海外人才联络。建议考虑引导社会力量积极参与引才工作。人力资源机构引才渠道更为丰富，供需双方对接匹配度和成功率更高，能够切实增强引才的精准性和实效性。

三、结语

衡量一个城市的人才竞争力主要看其对人才的吸引力，为人才成长提供的事业发展环境，能否留得住人才，以及能否把人才政策成功转化成预期的效果。

“工以才成，业由才广”，在新的历史起点上，上海应持续深化人才发展体制机制改革，实施更加积极、开放、有效的人才政策，构建具有全球竞争力的人才制度体系和人才发展生态，全方位引进、用好国际人才，营造高黏性的人才环境，进一步激发人才创新活力，充分享受外国人才迁入带来的红利。

[本文为作者主持的2019年度上海市哲学社会科学规划课题“包容性发展视角下超大城市来华外国人融入模式及对策研究——以上海为例”（项目编号:2019ESH007）的阶段性成果。]