问策上海2025｜“十四五”时期人口老龄化特征及政策应对

澎湃新闻 王基炜 制图

上海是全国最早进入老龄化的城市之一，至2019年底，全市户籍人口中60岁及以上人口为518.12万，占户籍总人口比重为35%，65岁及以上人口为361.66万，占比为25%。

预计到“十四五”期末的2025年，上海60岁及以上人口占比将增加到40%，而同期全国60岁及以上和65岁及以上人口占比约为20%和14%。上海老龄化程度远超全国平均水平，应对人口老龄化形势更为迫切。

一、上海人口老龄化的主要特征

上海老龄化与全国相比，既有共性也有自身特征，主要表现为以下几方面。

首先，上海75岁以上高龄老人数量增长将在“十四五”时期加快，这一年龄之后是健康状况快速下降的阶段。

由图1可见，在全部65岁及以上人口中，75岁及以上老人占比在“十三五”期间有所下降，到2022年达到近期较低水平，但之后将调转方向，持续增加。现有调查数据[中国健康与养老追踪调查（CHARLS）]表明，日常行为能力有障碍的老人占比在60-64、65-74和75岁及以上年龄组分别约为5%、10%和20%，他们的认知得分在75岁之后有比较大的下降，这三个年龄段的得分分别为8.3、8和6.9（认知能力包括日期认知，画图，计算三个部分，每部分五道题，答对一题得一分，最高分为 15 分） 。因而“十四五”期间，上海的老年照料负担将有所上升。

图1. 上海65岁及以上人口结构变化（2015-2025）
数据来源：作者预测。

其次，上海老年群体的平均受教育程度较高，养老需求也比较高。

例如，2015年全国1%人口抽样调查数据（俗称“小普查”）显示，上海60岁及以上人口中，高中及以上学历占比为15.10%，大专及以上学历占比为8.30%，高于全国同期的10.58%和5.45%。高教育程度老人对精神和文化层面的需求和“老有所乐”的活力养老提出了较高要求。

另一方面，随着教育水平和收入水平提高，老年疾病谱已经发生变化。研究表明，老人的日常行为能力指标随着时代变化逐步改善，但高血压、超重等慢性病和健康风险却在逐步增加，这就对健康管理提出更高要求。

第三，上海老年群体的劳动参与率低于全国水平。

总体上看，60岁及以上人口的劳动参与率，上海比全国低6个百分点，在60-64岁组中差距最为明显，二者相差10个百分点（图2）。上海老年劳动参与率较低的一个重要原因是职工养老保险覆盖率较高，受退休年龄制度制约更多，由此，中老年劳动力退出劳动力市场更早。这也表明，延迟退休年龄政策对增加劳动力供给的效果在上海将会更为明显。

图2. 老年劳动力参与率上海与全国比较
数据来源：根据2015年全国1%人口抽样调查数据整理。

第四，上海生育水平持续位于较低水平，少子化推升老龄化。

说到老龄化程度加深的主要原因，人们通常会想到预期寿命的延长，上海户籍人口2019年的预期寿命为83.66岁，高于全国预期寿命77岁，比肩日本这样的发达国家（2019年为84.55岁）。

但另一方面，生育率下降对人口老龄化有更为深远的影响。上海的生育率过去几年一直低于全国水平，2019年已经回落到7‰。由图3可见，2016年开始实施的全面放开二孩政策对生育率的影响难以持续，不论在全国还是上海，2018和2019年的生育率均已经低于政策推出前的2015年。推出行之有效的生育政策势在必行。

图3. 人口出生率上海和全国比较
数据来源：《中国统计年鉴》、上海市统计局。

二、基于上海老龄化特征的“十四五”老龄化对策

为应对人口老龄化，2016年的《上海市老龄事业发展“十三五”规划》提出了“八项任务”，包括完善养老社会保障体系、完善老年医疗卫生服务体系、健全社会养老服务体系、发展老年人文教体娱、加速发展老龄产业、创建适老宜居的社区环境、加强老年维权和优待及鼓励老年人参与社会，这期间上海在上述诸方面取得了令人瞩目的成绩。

针对上海老龄化的特点，我们认为，“十四五”时期较为紧迫的政策重点在于完善养老服务政策、公共卫生政策、退休年龄政策和生育政策。

首先，进一步完善长期护理保险制度，减轻老年照料负担。

上海养老服务体系已形成“五位一体”格局，即养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系五位一体。上海在养老服务供给方面建设的成绩在全国独树一帜，到2019年末有养老机构724家，其他各类养老机构和社区养老服务组织总数超过1000家，包括长者照护之间、日间照料中心、助餐服务点、社区综合为老服务中心、护理院等。

当前的焦点问题体现在老年照料支付能力不足和老年照料人员供给不足这两方面。2018年开始，上海全面试点长期护理保险制度，这一制度一方面可减轻家庭照料负担，另一方面可增加护理服务供给，一定程度上解决上述问题。

2020年9月的信息显示，上海有50万失能老人获得长护险待遇，今后仍有扩大覆盖面的需求。“十四五”期间仍需继续完善长期护理保险中的失能等级评估问题、筹资问题、长期护理保险和医疗保险的界定问题，以及专业化服务供给问题。

其次，加强基本公共卫生投入，提升健康维护意识。

健康风险防范和慢性病治疗是上海老年健康维护的重点。大量研究表明，通过改善健康行为可减轻健康风险，比如，经常锻炼能有效降低糖尿病风险，减少香烟消费有助于避免肺癌，用肥皂洗手可以预防肠胃疾病等。但公众在健康行为上的遵从率普遍较低。

公共卫生服务的目的之一正是提升健康维护意识。我国卫生投入长期存在“重临床，轻预防”问题。2016年以来，上海公共卫生支出占财政支出的比重在0.2%左右，2019年，随着财政总支出下降，公共卫生支出比2018年下降1.1亿元，为15.4亿元。

“十四五”时期，公共财政收入受到减税降费、经济增速放缓等多重因素影响，增长情况不容乐观。但对公共卫生的投入仍然需要增加，同时提高公共卫生资金使用效率。加大宣传健康知识，促使公众改变不健康的生活、行为方式，是减轻健康风险的一个有效途径。

第三，尝试灵活的退休年龄制度，充分利用老年人力资源。

上海老人人力资本水平较高，但我国法定退休年龄不仅过早，而且制度僵化，不利于人力资源的有效率利用，也不利于养老保险基金平衡。实施渐进式延迟退休政策已经进入中共中央“十四五”规划指导意见，上海可考虑试点灵活退休年龄政策。比如，将“领取养老金的年龄”和“退出就业岗位的年龄”这两个概念区分开，规定一个最低的领取养老金年龄，实际退休年龄可以由用人单位和劳动者之间双向选择，以体现劳动力市场上的供求关系。

上海于2010年10月1号开始实施柔性延迟退休政策，规定参加本市城镇养老保险人员中，具有专业技术职务资格人员，具有技师、高级技师证书的技能人员和企业需要的其他人员，男性最多可延迟至65岁退休，女性最多可延迟至60岁退休。在雇员延迟退休期间，企业及个人按规定缴纳基本养老保险费和工伤保险费，不再缴纳医疗、失业及生育保险费。

但这一试点效果并不好，选择延退的参保人很少。我们的分析表明，主要原因不是养老金待遇设计中的退休激励有问题，而更可能是退休后返聘的工资和养老保险体系脱钩，即使个人和企业都有意愿继续维持雇佣关系，它们也都更愿意选择退休后返聘的形式。为减少这一行为，借鉴其他国家经验，可以规定，若退休后继续工作，则养老金待遇需打折。

在信息掌握方面，目前的个税税务管理系统提供了较好的条件，对工资性收入、劳务报酬等基本能够掌握。同时，制度设计需要给延迟退休有内在激励，让劳动者觉得选择较早退休不合算，遵循多缴多得的原则。

第四，考虑将婴幼儿服务列人政府基本公共服务范畴，减少生育成本。

提高生育率是现代社会的难题。提供0-3岁婴儿照料的社会服务，减少女性生育成本，是很多国家采用的生育促进政策。

对我国的研究发现，每生育一个孩子会造成女性工资率约7%-18%的下降，并且这种影响在受教育程度高的女性中更为显著。我国目前对于0-3岁婴儿的社会照料不够重视。1990年代以来，中央财政已经不再补贴对0-3岁幼儿的托儿费，地方政府和企业也不再提供廉价的托儿服务。在最新的个人所得税专项抵扣中，0-3岁幼儿的托幼费也未纳入专项附加扣除，不享受税收优惠待遇。

2018年4月上海市人民政府出台的《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》指出，婴幼儿托育服务仍然要立足于家庭。2020年9月上海出台了《上海市托育服务三年行动计划（2020-2022年）》，已经走在全国前列。但从前期实践看，普惠性托育点并未有效解决家庭婴幼儿照料负担。

在一些国家，如韩国、日本、德国、法国，婴幼儿服务已被列入政府基本公共服务范畴，上海可进一步明确政府在婴幼儿服务中的责任，为全国起到示范作用。