问策上海2025｜后疫情时代，亟需实施人才引领发展战略

澎湃新闻 王基炜 制图

十九届五中全会强调，要深入实施人才强国战略，激发人才创新活力。后疫情时代，伴随世界百年未有之大变局的深度调整及百年未遇之大疫情的严重冲击，全球经济增长乏力，民族主义引才政策升级，人力资本要素流动受阻，国际人才流动也将呈现日趋复杂的趋势。

为此，上海必须坚持发展新理念，大力实施人才引领发展战略，构建人才工作新格局，聚天下英才而用之，推动上海经济社会高质量发展和可持续发展，引领长三角一体化达到更高水平。

一、人才流动及政策变化的国际新态势

全球化背景下，人才国际流动日益频繁，流动方向更加多元，高端人才被多个国家和地区共享成为常态。

疫情后，全球化将进入调整期，国际供应链本土化和区域化将成为新趋势。同时，伴随云计算、物联网、大数据、人工智能等新技术的蓬勃发展，世界各国对科技人才的竞争日益激烈。以下是国际人才流动和政策变化方面的几大重要趋势。

一是，疫情后全球经济增长乏力，国际人才跨国流动减少，中国海外高端人才就业意愿增强。

自2020年3月11日世界卫生组织（WHO）宣布新冠肺炎疫情为“全球性大流行病”后，全球经济受到重创，失业率大幅上升。后疫情时期，人才国际迁移流动分化，因人力资本流动受阻，国际人才短期跨国流动减少，受留学目的国家就业压力影响，海外留学生回国就业愿意增强。据2020年7月公布的“新形势下海外高端人才回国意愿”调查，5999位在欧美13个发达国家学习和工作的受调查中国高端人才（博士研究生、拥有博士学位的高校或企业科研人员）中，近七成（69.6%）优先考虑回国就业。

二是，疫情后国际供应链出现本土化和区域化的趋势，产业链重新整合将在全球范围内引发对新一轮高科技人才的争夺。

疫情结束后，预计越来越多的国家会把确保自身供应链安全上升为重大系统性风险应对战略，从而对国际供应链长距离和集中的问题进行修正，供应链本土化和区域化将成为新趋势，并将对中国的国际供应链产生一定“挤出”效应。产业链重新整合，势将在全球范围内引发对新一轮高科技人才的争夺。一些西方国家已经开始减少一般技术移民的配额，转而大量增加高层次和高技能人才的配额。如，10月6日，澳大利亚联邦政府颁布的新财年（2020至2021年）预算显示，移民局新财年移民配额中，旨在吸引全球尖端科技人才的全球人才计划（Global Talent Independent，GTI）签证获得了15000个名额，同比上个财政年翻了两倍。

三是，疫情后西方国家人才和移民政策将进一步收紧，对未来华侨华人科技人才柔性服务祖（籍）国构成阻碍。

近年来，随着美国等西方国家民粹主义思潮兴起，政府行为中的反全球化倾向也开始露头。如，2018年之后，美国开始调整人才战略，其在全球人才流动及中美人才交流方面的保护主义立场、民粹论调及单边主义政策已经成型。疫情后，美国与部分西方国家形成各种形式的“半联盟”对抗中国的几率正在大幅增加，“去中国化”可能沿着市场和技术切割两个路径展开，这将使得中美之间技术和学术交流充满诸多未知和变数，对在美华人科学家造成不同程度的伤害，更对未来华侨华人科技人才服务柔性服务祖国构成阻碍。

二、疫情后上海人才工作面临的机遇和挑战

2020年8月，上海市委常委会审议通过《关于新时代上海实施人才引领发展战略的若干意见》。这份意见指出，要以更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，为上海未来发展广纳天下英才。这一政策的出台为构建上海人才工作新格局奠定了重要基础。

上海原本已有高新产业集聚和人才集聚的先发优势。后疫情时代，海归人才增多，将为上海的经济科技文化发展注入新的不竭动力，有利于吸引“壮年型”高端人才回国发展。2020年华为研发中心在青浦区的落户，势将带动互联网科技人才进一步向上海集聚。疫情期间，制药医疗行业的重要性更加突出，也推动了该行业对人才的需求。

但“十四五”期间上海人才工作创新发展仍将面临不少挑战。

一是，引才理念受到冲击，围绕人才安全的治理体系与治理能力有待加强。

长期以来，我国实行“不求所有,但求所用”的柔性引才引智政策，疫情后境外民族主义引才政策抬头，我国的柔性引才的理念将受到冲击。而且，现有引才体系及制度顶层设计，对相关国家法律法规及潜在的引才风险关注不够。最后，职务发明等知识产权边界不清晰，易引发归属纷争，不利于保障参与柔性服务的海外人才安全。

二是，中小微科创企业抗风险能力弱，引才途径狭窄，对政府部门的依赖较大。

上海中小微企业数量多，抗风险能力不足。新冠疫情发生后，大批中小微科创企业需要转型发展，急需创新人才加盟。企业是引才主体，但由于人才供需信息不对称，引才途径狭窄，紧缺人才的需求难以获得有效供给。另一方面，近年来政府出台的人才新政中，对中小微企业激励有限，企业引才用才的主动性和积极性相对不足。

三是，面对其他省市人才政策的“后发”优势，引才和留住人才的压力持续增加。

上海是吸纳人才的大平台，早在1999年就聚焦张江，形成了中国硅谷、中国药谷的先发效应，成为长三角新技术新模式的策源地。但近年来，随着江苏、浙江、深圳等地人才政策的“后发”优势的展现，上海在人才政策、服务、成本和物理空间审批上的最后一公里问题成为“政策洼地”。不仅如此，一些地区利用科技创新成果孵化需要高投入、存在高风险等特点，专门围绕上海培育成型的人才团队开展引才工作，通过在收入、土地使用、生活和荣誉等方面给予更高待遇，吸引企业和人才团队整体迁移。可以预期，疫情后国内热点区域之间的高科技人才竞争将更为激烈。

四是，长三角一体化发展将加速，上海在人才政策协同中的龙头作用有待提升。

人才一体化是长三角一体化的先决条件和关键所在，目前长三角部分地区和领域人才流动共享初具气候，如高水平医生在长三角不同地区医疗机构坐诊、会诊和手术，“星期天工程师”重出江湖等。但跨区域人才共享的信息化建设滞后、市场化程度不足，跨区域人才共享的人文与社会文化环境有待提升，跨区域人才共享合作的监督体系尚不完善。长三角不同城市之间以及长三角地区和其他区域之间的人才，尤其是高层次人才流动还存在着流动难、流不快等现象。上海作为长三角中心城市，在长三角人才政策一体化中的协同作用需要进一步发挥。

五是，医疗健康公共卫生升级加速，人才培养的学科结构和专业设置需要进一步优化。

此次新冠肺炎重大公共突发卫生事件的应对，暴露出我国应急体系不完善、应急能力存薄弱环节等问题。从根本上看，还是缺少应急管理的专业化人才以及社会心理专业人才。受专业目录和学科发展目标的限制，目前国内高校每年招收的应急管理专业本科生和研究生数量较为有限，每校每年仅招60人左右，每年全国毕业生人数仅400人左右；就心理学专业人才而言，据不完全统计，美国的人口基数不到中国人口基数的四分之一，但美国每年培养的心理学本科毕业生约为12万人，中国约2万人，相差五倍。上海高校设置应急管理专业和社会心理学专业的也非常少，难以满足有关部门、企业和社会的需求。

三、多措并举构建上海人才工作新格局

当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，要打赢防范化解重大风险的攻坚战，必须运用制度威力，应对风险挑战的冲击。上海作为长三角地区人才发展的领头羊城市，在人才引进和使用方面也一直在探索经验。面对国内外的形势变化，上海应当贯彻落实十九届五中全会精神，将《关于新时代上海实施人才引领发展战略的若干意见》落实落细，继续坚持创新和开放，促进人才政策协同与区域融合发展。

一是，坚持总体国家安全观，着力构建融立法建设、安全观教育、政策优化和综合治理于一体的人才治理体系。

总体国家安全观，是人才制度与政策创新的出发点和着力点。总体国家安全观强调：维护国家安全要以维护个人安全为核心，人才安全是以人民为中心的发展思想在国家安全观上的具体体现；经济安全是基础，自然也需将科技人才流动中的个人安全和国家安全纳入治理体系和治理能力建设的范畴；政治安全是根本，在哲学社会科学等高层次人才培养的体制机制中，必须高度关注意识形态领域的国家安全问题。

总体国家安全观视域下的人才制度与政策创新，需要从安全和发展两个方面着手。一方面，坚持以发展为先，营造尊重知识、尊重人才的社会氛围，做好人才的培养开发、评价发现、选择任用和激励指导等工作，发挥好人才的作用，体现出人才的价值；另一方面，要以国家安全为重，构建人才安全风险预警机制，将核心技术人才流动的个人安全和国家安全、高科技人才知识产权保护、高层次人才培养的体制机制、人才异化防范机制等纳入改革的范畴，同时通过构建人才发展治理体系，实现立法建设、安全观教育、政策环境优化的融合，达到人才安全、政治安全、国家利益至上的有机统一。

二是，坚持引育并举，重新定位人才培养与人才引进的关系。

目前我国仍然是世界上最大的国际学生输出国，但同时也已成长为一个国际学生接收大国，2019年更是成为亚洲最大的留学目的国。目前来华留学生事业已成为国家战略层面的考虑方向之一，在日益不确定的国际形势下，对高端国际化人才（包括留学生人才）的本土培养工作就日益凸显出其重要性。在“技术脱钩”的危言下，急需加强本土科技创新人才培养。因此，上海要重视和研究如何吸引来华留学生毕业后服务本市紧缺行业和岗位的衔接问题，梳理他们在工作签证、生活服务等方面可能存在的问题，提前做好预案。

三是，注重发挥侨团侨社、人才协会与人才中介服务机构的作用，激发企业引才积极性，进一步放大人才集聚的规模效应。

侨团侨社、人才协会与人才团体组织在人才引进、人才交流沟通中具有重要的桥梁作用。特别是在后疫情时代，可以利用各级侨联组织、人才中介和人才团体组织大力吸引华裔科技人才和海外留学人才回流。一方面，在国外民粹主义思潮泛滥，华裔科技人才人心惶惶并存在隐性失业的情况下，让他们感受到祖国的温暖和巨大的发展机会；另一方面，通过税收优惠、参与高校科技成果转化收益分成等方式，有针对性扶持一批致力于创新成果产业化的专业人才服务机构，借力第三方组织充实服务内容，如支撑人才创业的点对点政策沟通服务、创新创业的外围配套服务（如财会、报税、政府公共关系、融资业务等）。

同时，利用大数据和人工智能技术，加强人才数据库建设，加大政策扶持力度，为中小微创企业引才提供支撑，推动建立更加开放和创新的引才格局。

四是，充分发挥上海在长三角人才一体化中的引领作用，促进人才的自主和自由流动。

长三角人才一体化的前提和重要体现形式，是组建人才政策协同的机制，建立起统一、有序的一体化人才市场。“十四五”及未来更长一段时期，上海需要有更大的担当，一方面，要加快培育和引进龙头企业，既通过吸引行业头部人才、带动引入中坚人才，全面发挥对长三角城市群人才辐射的重要作用。另一方面，应率先建成高效、专业的国际化人才服务体系，鼓励社会和市场力量为整个长三角地区创新、创业国际人才提供专业化服务，为国际人才、用人单位、各地政府三者搭建多层次的人才供需对接机制，为长三角城市群提供国际人才融入和管理方面的培训、咨询和资质认证服务；逐步搭建长三角区域一体化的人才交流互动平台，促进人才的自主和自由流动。

五是，加快学科结构和专业调整，补齐应急管理与社会心理服务人才短板。

具体来讲，首先，要推动构建中国特色的应急管理学科体系，加快应急管理复合型人才培养。依据我国实际，建议上海有条件的高校设立应急管理辅修专业，同时成立跨学科的应急管理研究平台，整合科研和教学力量，聚焦核心问题，探索核心规律，专注核心目标，培养专门人才。

其次，要加强学科融合，通专结合，增加社会心理学和社会工作人才供给。在疫情抗击中，上海部分高校非常重视心理学在疫情防控工作中的介入，通过开通心理辅导热线、编写心理危机干预手册、开设讲座、撰文做防疫心理科普等形式，疏导社会情绪，在各种心理问题应对中发挥了重要作用。为更好地适应社会发展以及应对突发事件的需要。建议全市统筹，推动相关高校在社会工作专业本科和硕士生培养中，加强心理咨询知识技能、公共卫生应急能力等的培养，培养更多的社会工作通用型人才。

此外，应进一步鼓励高校心理学研究的科研人员参与社会心理服务基础工程建设，推进心理健康服务融入社会治理体系，夯实社会心理服务基础工程。