问策上海2025｜关于“十四五”期间推进都市圈规划的建议

澎湃新闻 王基炜 制图

一、背景

当前，上海和全国一样面临经济增速下行压力，但上海同时承担着中国（上海）自由贸易试验区新片区和长三角一体化示范区建设的新任务。

随着我国制造业和服务业在经济中所占比重越来越高，城市群对发挥规模经济效应，拉动国家发展起到的作用也越来越大。在城市群发展中，核心大城市及周围的都市圈建设所发挥的增长极作用，也需要加强。但既有的以行政边界为界的发展规划，已经不能适应上述城市发展和都市圈建设的新形势，因此，跨行政边界的上海都市圈建设必将成为推进长三角一体化和上海发展的关键抓手。

二、上海都市圈建设需要突破多重障碍

第一，观念障碍。

在欧美日等发达经济体，城市源于“自治”，因此其地理管辖范围通常比较小。相比之下，中国的地级市和直辖市是以中心城区为核心，包括周围县级市（区）的行政管辖区。

以上海为例，它的面积远大于发达国家超大城市的中心城市（如纽约市、东京市），但又小于围绕着超大城市所建设的都市圈。由于未做科学和客观的区分，我们在一系列对上海发展现状和趋势的判断上出现了偏差。习惯上，经常将上海人口与国外的“城市”人口进行比较，但如果在半径大约50至70公里的都市圈范围之内进行比较的话，潜在的上海都市圈的人口约3000万，而东京都市圈的人口已经达到3700万，并仍然在增长。在土地方面，既有的国际比较是将上海与其他都市圈相比，而如果在大约相同面积的范围之内进行比较的话，上海都市圈的土地开发强度不到30%，仍然低于东京都市圈，而且这是在东京都市圈范围内存在大量山地的情况之下。

不仅如此，在城市群的发展方向上，人们始终认为经济向核心城市集聚会带来其对周边其他城市、中小城市和小城镇的“虹吸效应”，将那里的资源要素吸引过来，从而不利于那里的发展。事实上，经济向核心地区的集聚，是经济规律使然。并且，高度集聚的核心区发展能够对外围产生更强的带动作用，同时在核心区和外围区形成更明确的分工，进而提高资源配置的效率。在经济集聚的过程中，中心地带和外围之间人均实际收入和生活质量的差距也会缩小，从而可以“在发展中营造平衡”。

第二，规划障碍。

在当前体制之下，各城市是按照自己的行政管辖边界来进行规划的，因此，在潜在的上海都市圈和长三角一体化示范区范围之内，对土地、人口、基础设施和公共服务等，仍缺乏统一规划。甚至，以行政管辖边界进行规划，有可能强化相邻城市之间各自为政和市场分割的情况。

第三，体制障碍。

在既有体制之下，每一个地方的基础设施、公共服务、社会保障等方面支出相对独立运转。地方官员的政绩观中，又往往追求本地投资和经济增长速度的最大化，因此每一个地方都相对独立地有自己的产业发展和招商引资计划。在对长三角一体化的理解上，相关方面往往强调上海向周边的产业疏散，而不是高效集聚。这种政府行为模式对区域经济一体化和相应规划的制定，具有实质性的阻碍力。

三、关于推进上海都市圈规划的建议

上海市委书记李强同志近日要求：高质量编制好“十四五”规划，高水平落实好国家战略任务，更好服务国家发展大局。为此，就“十四五”期间的上海都市圈建设，我提出如下建议：

第一，尽快推进上海都市圈规划。

建议制订围绕上海大约50至70公里半径的上海都市圈规划，并与长三角一体化示范区建设规划相对接。这里的上海都市圈规划，实际上是目前已经提出的“大上海都市圈”规划的核心。“大上海都市圈”是一个覆盖面更广、辐射周边中小城市的城市群，上海都市圈则是国际上一般定义的“日通勤圈”概念。

第二，以上海都市圈为空间单元科学预测人口，淡化上海管辖范围内的人口控制目标，推进公共服务一体化。

“十四五”期间，国家层面将推进特大和超大城市户籍制度改革，广州已经率先推进在落户申请中对珠三角和长三角社保缴纳年限互认。在这一形势之下，建议上海加快都市圈内社会保障和公共服务一体化和均等化的进程。应大幅度提高居住年限和社保缴纳年限在积分落户标准中的权重。目前在上海非本地户籍的常住人口中，居住在本地超过5年的，大约一半，超过10年的，大约20%，这部分人口的市民化是迫切需要推进的。同时，建议调整公共服务和基础设施的数量、结构和布局，以适应人口增长带来的有效需求。随着义务教育很快将提高至12年，以及户籍制度改革加快推进，上海需要大幅度增加中小学（特别是高中）的数量，这一任务非常紧迫。

第三，打破行政边界制约，进行都市圈内统一的土地开发规划。

假设上海都市圈的开发强度达到和东京都市圈一样（33.56%），那么上海+周边（吴江、嘉善、平湖、启东、昆山、太仓）的建成区面积可以达到3883平方公里（11569.88*33.56%），使这一地带的建成区面积至少增加500平方公里。需要说明的是，上海都市圈内的地形全为平原，而东京都市圈内则有大面积的山区，上述估计是非常保守的。

为实现上海都市圈的发展，建议充分利用好国家已经允许的跨地区建设用地指标交易和有条件占用农田等政策，增加城市建设用地。加强土地管理的灵活性，增加住宅用地比例，实施低效利用的工业和商服用地转住宅用地，放松容积率管制，增加土地综合利用比率，在保障安全的前提下对各种低成本居住形态增加包容度，多管齐下，提高都市圈内部的土地利用效率和经济密度。

第四，尽快启动网络化、快速度、大体量的轨道交通线建设，连接上海与周边县市。相应地，建议加强轨道交通沿线的土地开发利用，特别是提高上海市郊区轨道交通线沿线地区开发强度。

类似我所建议的上海都市圈规划，东京早在半个世纪前就已经在逐步推进。目前，上海都市圈规划和建设可以说是时不我待。