土地指标市场让城市化更公正更有效

笔者前文《产权不清是农民上楼争议的根源》（2020-11-25，澎湃商学院）提及，既有的土地产权体系下，农民的宅基地权利是不完整的，导致宅基地的定价不清楚，引发了对农民上楼的不小争议。本文指出，解决问题的办法是给农民清楚的建设用地使用权，发展土地指标市场。

一、产权界定与市场交易有助于定分止争

在法律上清楚地界定农民的建设用地使用权，允许农民自愿地在市场上以公开的价格交易建设用地指标，农民的利益才可能得到有效保障。公开的市场定价，让农民了解建设用地指标的市场价格，获得额外的补偿，有助于减少纠纷。

对于指标被挪用到开发区的农村，如果政府可以在指标市场上购买指标，落在这些指标被剥夺的农村，可以解决“违法”占用耕地的难题，有助于减少城市化进程中的历史遗留问题。

城市化并不必然损害农民的利益。损害农民利益的，是计划分配权利（权力）的城市化。计划分配土地指标的城市化，是剥夺农民产权和利益的城市化；承认农民产权、基于市场的城市化，才能更有效地保护农民的利益。

二、指标市场有助于提高城市投资效率

有人说，给农民建设用地使用权，政府只能出高价来获得指标，会损害城市化进程。问题是，在产权不清的条件下，政府推动城市化的效果究竟如何？

在产权不清的条件下，政府规划建设城市的速度很快，地方债务的积累也很快。地方政府经由土地储备中心和平台公司实施征地拆迁，向银行进行土地抵押贷款，积累了规模庞大的债务。政府官员任期短、缺乏约束、主导规划的结果，是债台高筑且无人负责，规模庞大的土地资产因抵押而难以盘活处置。某地政府所征收的1万亩土地中，仅有800亩的产权是完整可以上市交易的，其余的土地在办理银行抵押贷款后就停止了办理国有产权的流程。

政府化解债务的方式，不是让平台公司破产保护，而是通过各种渠道借新还旧，不断扩大债务。值得关注的是，因为制度问题不解决，畸高的负债率不只存在于中西部后发地区，在某些东部地区的城市同样存在债务化解难、规模日益增长的问题。

债务积累极大地提高了我国金融机构和金融体系的风险。恰恰是因为农民的产权残缺，导致政府获得农村土地的价格太低，缺少足够的成本约束，致使城市建设规模的快速扩张。建设用地指标市场的建立，不会中断城市化进程，而是更有效地约束地方政府的无效投资。指标市场将土地指标转移到土地使用价值更高的区域，会更有效地利用土地，减少无效投资和地方债务的积累。

三、重庆地票经验值得借鉴

在重庆、成都等地正在进行的地票、建设用地指标交易，就是在原来不清不楚的农民建设用地使用权的基础上，朝着建设用地产权清楚、公开定价跨越了一步。

地票，是农村闲置废弃的建设用地复垦后，经由行政部门颁发的建设用地验收合格证。地票在重庆土地交易所进行公开交易，交易价款在扣除复垦成本后，按照85：15的比例分配给土地使用权原所属农民和集体——农民得85%，集体得15%。以2015年6月30日，重庆巴南区惠民街道晓春村交易的地票为例，交易价格为每亩18.705万元，除去复垦成本每亩3.7万元，农户所得为每亩12.754万元，集体所得为每亩2.25万元。

地票成为重庆扶贫的重要抓手。截至2019年底，重庆市共完成农村建设用地复垦35.97万亩。约有7600个农村集体经济组织参与了地票交易，累计获得集体收益150余亿元，农户获得收益约330亿元；贫困区县累计交易地票面积21.98万亩，实现收益430.48亿元。重庆新增经营性建设用地全部使用地票，基础设施用地和工业用地使用计划指标。

重庆地票的实践表明，建立建设用地指标市场，赋予农民明确的建设用地使用权，可以增加农民财产性收入，同时促进宅基地复垦、优化城乡建设用地布局，促进农地规模经营及农村生态环境保护。

四、指标市场让城市化更公正更有效

承认农民的建设用地使用权，建立指标交易市场，让农民清楚自己的指标有价，基于指标价格来选择是否退出宅基地，不但可以提高农民的收入，让农民的选择权基于合理的价格，而且可以更有效地配置土地指标，让指标流向发展更好的城市，优化我国的城乡空间布局和城市分布格局。建立土地指标市场，可以让城市化更有效率，让农民退出宅基地变得更加公正。

（作者路乾为中央财经大学经济学院副教授，美国马里兰大学经济学博士，主要研究领域为制度经济学、产权经济学、中国土地制度与城市化、经济史等，著有专著《美国银行业开放史：从权利限制到权利开放》，论文《城市的合约性质——民营城市蛟龙港》、《土地财政是伟大的制度创新吗？》等。）