从小流域综合开发谈特色小镇——专访国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成｜中国投资

原创 张梅 闫建军 中国投资参考

导 读

旅游、休闲、康养、文化、医疗这五个产业应和特色小镇、小流域保护结合起来，形成一个小流域综合开发和保护体系

●特色小镇可嵌入小流域综合开发体系

●开发与保护如何形成合理模式

●通过科学规划实现小流域开发与保护的统一

今年9月最新出台的《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》（以下简称《意见》），从特色小镇发展定位和产业培育、特色小镇科学规划等方面提出了具体要求。在《中国投资》对国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成的采访中，肖金成着重从小流域综合开发与特色小镇有机嵌入的角度，勾画了他的构想。

特色小镇可嵌入小流域综合开发体系

《中国投资》：《意见》提出，要准确把握发展定位，以微型产业集聚区为空间单元进行培育发展，不得将行政建制镇和传统产业园区命名为特色小镇。对此您怎么看？

肖金成：特色小镇有人说就是开发区，这是不对的，说是产业园区也是不对的。特色小镇应该是辅助产业发展同时又与产业融合发展的产物。比如一个矿区，为了开发矿业资源，当然会聚集很多人，矿工及矿工家属，还有为矿业发展服务的人，人多了怎么办呢，就应为矿工规划一个小区，让人可以居住、开展商贸活动、满足文化生活需要等等，这样融合在一起发展，不就是个产业小镇吗？产业小镇实际上是因为产业聚集了人而发展起来的，是为居民生产和生活服务的。

很多特色小镇是依托风景名胜区发展的。全国各地的小流域就有很多风景名胜资源，吸引了很多游客，所以旅游业很发达。旅游发达就有一个如何提供服务的问题，就要围绕旅游业规划建设特色小镇。特色小镇不能只搞旅游接待，不能只管游客吃住。除了旅游观光之外，还可以发展休闲度假，健康养老等，这是稳定的客源，是比较稳定的消费群体，形成了一个产业体系。小流域在开展旅游开发集聚各种产业的同时，应把加强生态保护作为重中之重。

加强小流域的综合开发与保护，就要对小流域进行整体规划，而不是单个景点、一个小镇的开发问题。全国的小流域很多，过去都是点状开发，没有把流域的生态保护一并考虑，也没有对产业发展进行综合考虑。我认为，旅游、休闲、康养、文化、医疗这五个产业应和特色小镇、小流域保护结合起来，形成一个小流域综合开发和保护体系。实际上特色小镇是可以嵌入小流域综合开发体系的，环境优美的小流域可以依托旅游业规划建设特色小镇，这样小流域的开发和保护就可以相得益彰，实现可持续发展。

（小资料）小流域通常是指二、三级支流以下以分水岭和下游河道出口断面为界，流域长度在50公里以下的相对独立和封闭的自然汇水区域。水利上通常指面积小于50平方公里或河道基本上是在一个县属范围内的区域。小流域的基本组成单位是微流域，是为精确划分自然流域边界并形成流域拓扑关系而划定的最小自然集水单元。

《中国投资》：如果综合开发模式能够形成，那么当地居民的就业就可以解决了。

肖金成：是的，这就是小流域综合开发的另一个作用，帮助解决就业和致富。我国的小流域成千上万条，一个小流域就聚集了不少人，由于交通不便，多数是靠山吃山、靠水吃水，越穷越垦，越垦越穷，受到贫穷和收入不稳定的困扰，对生态环境造成极大的影响。旅游景区尽管游客很多，但和当地居民没有多大关系，如果把旅游和康养发展结合起来，这里的居民就会摆脱困境，实现脱贫致富。

开发与保护如何形成合理模式

《中国投资》：开发能够解决贫穷和就业是好事，但是现在不少过度开发造成生态破坏，也让产业不可持续。

肖金成：是的，我们现在是要纠偏。一方面是过度开发的问题，一方面是过度保护的问题。

过度开发实际还是因为靠山吃山、靠水吃水带来的问题。不考虑生态保护，搞了很多旅游设施，对水资源造成污染，有的地方单纯开发观光游，一到节日人满为患，接待能力跟不上，游人体验也很差。节日过后冷冷清清，什么生意也没了。应该围绕旅游与休闲建设服务设施，把度假休闲和健康养老结合起来。这样，除了节日也能有不少人在那里居住，服务业也能发展起来。城市里的人退休了可以选择这里作为养老场所，这也是特色小镇发展的一个持久动力源，单纯靠观光游是不能解决持续发展问题的。

同样，过度保护也不能真正解决人与自然和谐发展的问题。小流域不是无人区，往往河谷地带聚集了大量居民，世世代代在这里生活生产，搞生态环境保护不能不考虑当地居民的生产生活问题，不能什么都不能搞。发展旅游休闲产业，改变过去靠开垦土地的生存方式，有利于人与自然的和谐，有利于本地居民生存状态的改善。不能一提小流域开发就反感，一提生态环境保护就什么都不让干。有不少特色小镇都是依托小流域的风景名胜区发展起来的。

风景名胜区真正的核心区并不大，可以得到很好的保护，可是游客多了怎么提供服务呢？本来附近的村镇可以通过提供服务而繁荣起来，但往往这些村镇完全是自然状态，破破烂烂，游客吃不好住不好。好多情况都是在简单化的“保护”幌子下放弃了发展的责任。所以，围绕风景名胜区、围绕古村、围绕古镇，要通过编制开发与保护规划，吸引有实力的企业投资建设。老百姓受益，投资方也受益。小流域的综合开发，就是围绕一个一个景点，通过规划建设特色小镇，生态得到保护了，资源也利用了，当地人也致富了，这就是小流域综合开发模式。

《中国投资》：在协调开发与保护时，最关键要把握好什么呢？

肖金成：最关键的是要弄清楚哪些空间要保护、哪些资源可以利用、如何进行开发，这三方面必须形成一个模式，国家要有明确的政策界限，通过规划把其确定下来。规划是要先行的，规划内容要明确哪些空间可以开发，以及开发模式，哪些空间不能开发要加强保护。

我说过，国土空间规划不是把不同的规划合并在一起，而是把各个规划结合在一张底图上，空间规划就是这张底图。“一张蓝图绘到底”，这张蓝图要先绘出来。这张图绘的是“三区三线”。“三区”是什么，“三线”又是什么？“三区”就是建设区、农业区、生态区。三区对省市来看是面积指标，建设区有多大，农业区有多大，生态区有多大，这个面积要先定出来。“三线”即三条红线，就是城市边界、农田边界、生态边界。关键是边界划在哪里。要先算好账，然后才能划线。规划是规划未来。划线很简单，但在哪里划，为什么这么划就很复杂，这就是我们要解决的问题。

通过科学规划实现小流域开发与保护的统一

《中国投资》：开发和保护要面临这么复杂的问题，该如何着手呢？

肖金成：这实际上就是规划的科学性问题。小流域相对容易些，因为空间小，比如长度50公里的小流域，这50公里我知道哪些应该保护，哪些可以利用和开发，而且短时间内可以搞定。尺度大的区域很难精确地确定边界，大范围的规划也根本解决不了开发与保护的问题，如全国规划，划三条红线，怎么划？只能是粗线条的，你在太行山下划一条保护红线，太行山上的人全都得饿死。生态保护红线只能在县一级划，地级市只能确定三区的面积指标和中心城市的边界。对一个个小流域进行规划，就可以精确地划出保护和开发边界。我们曾做过浙江楠溪江综合开发研究，长度70公里左右，我走上几天就能走遍沿岸所有的城镇和村庄，就能知道红线怎么划。一个县1000平方公里，比较容易搞清楚，划红线就比较容易，比较靠谱，做出的规划可以起到约束作用。规划从小流域做起，按程序经有关部门批准，纳入到市县空间规划中去，按规划去开发，既不违规，也不违法。

通过具体的案例，可以把一些深层次的问题剖析一下。通过小流域综合开发与保护，可以把一些问题拎出来，研究如何解决。比如说，投资者能否取得预期的收益？在集体建设用地上建设的住房属于什么性质？受不受法律保护，是小产权房还是大产权房？城市居民能否在特色小镇买房置业？政府、投资者和当地居民的关系？这些问题需要在特色小镇建设过程中不断突破现有的制度和政策，制订和实施更加合理的有利于小流域保护与开发和特色小镇建设发展的政策和措施。

编辑 | 肖静秋

设计 | 大 米

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原标题：《从小流域综合开发谈特色小镇——专访国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成｜中国投资》

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