产权不清是农民上楼争议的根源

近年来，不少地方在合村并居、引导农民上楼时面临不小的争议。农民上楼可以提高乡村居住集中度，改善贫困农村的生活条件，扩大农业经营规模，增加种植者的收入，却引起了较大的争议。争议的表面是，如果对农村宅基地的补偿过低，政府又采用政治动员或强制的方法赶农民上楼，就有可能损害农民的利益。问题是，如何评判农民放弃宅基地所获的补偿是公正合理的？本文的观点是，在既有的土地产权体系下，农民的宅基地权利是不完整的，导致宅基地的定价是不清楚的，也很难说是公正与合理的。

一、规划管制致使农村宅基地产权不清

现有的土地规划管制体系下，看上去四至边界清楚可测的农村宅基地，其产权是不完整的。这一方面是因为法律政策不允许宅基地用于房地产开发，宅基地转让给村外人得不到合法保护。另一方面，宅基地所包含的建设用地使用权，以建设用地指标为代表，并不为农民所拥有。

容我在这里解释一下什么是建设用地指标。一块土地可以用于不同的用途：农业用途（如种粮食、种花卉苗木）、建设用途（如盖住宅、盖厂房）、尚未利用等。为了保护耕地，我国采用了用途管制政策，在许多情况下，农民无权将农地转化为建设用地。要将农地转为建设用地，需要获得建设用地指标。建设用地指标采用规划计划的方式，自上而下地层层分配。一个地区获得的建设用地指标越多，这个地区就有更大的权利将农地转换为建设用地，可用于建设的土地就越多。

在本世纪初快速的城市化、工业化进程中，农业的重要性已经不那样重要，建设用地的价值大幅升高。地方政府和村庄在发展工业、建设城市时，常常面临建设用地指标不足的问题。由于政府掌握了土地的规划权以及宅基地的审批权，农民对建设用地指标缺乏认识，建设用地的使用权并没有清清楚楚地界定给农民。例如，某地将十几个村庄的宅基地所占的建设用地指标调配给了开发区，上百年的老房子变成了占用耕地的违法建筑。

二、产权不清则价格难明

产权的清楚界定是定价的前提。没有公开合法的建设用地指标市场，农民不拥有建设用地使用权，也就缺乏对指标价格的认知。某地将本应归属农民宅基地的建设用地指标调配给开发区时，并没有对农村农民予以补偿；某些地区合村并居时，只评估农民的住房和地上附着物，对指标不作价补偿；大城市在整治环境，拆迁工业大院、腾退农村厂房时，并没有对建设用地指标予以补偿；征地拆迁时也缺乏对指标价格的评估。

合村并居、征地拆迁、厂房腾退中出现的种种现象表明，如果不明确赋予农民建设用地使用权，对宅基地的定价就会少了一大块，也即缺少对建设用地指标的补偿，拆除农房的补偿价格就会太低。农民的宅基地产权不清楚，也就很难说合村并居给予农村宅基地的补偿是公正合理的。

三、价格不明则纷争不止

农民只拥有宅基地上住房的权利，但是无声息地少了一块合法的建设用地使用权。究其原因，是在既有的法律与规划体系下，农民的建设用地使用权，没有清清楚楚地界定。建设用地使用权，究竟是哪一级政府的，哪个部门的，还是农民的，从来没有说清楚。产权界定不清的结果是，在某些大城市郊区，指标价格可以高达每亩几十万上百万，但是腾退宅基地支付给农民的补偿只有3万左右。产权不清导致纷争不止，一些地区农民反对上楼，究其原因是产权不清、价格不合理下政府的强制推行。以规划计划配置资源取代赋予农民完整产权的结果，是农民无法获得建设用地指标的补偿，农民的利益得不到有效的保障。

于是有了如下景象：一方面政府不断加大在乡村振兴上的投入，另一方面拆除农村的房子与相关的争议大量发生。无论是乡村振兴还是城市化，在产权不清与市场残缺的条件下，难免不会以剥夺农民的建设用地使用权为代价。只要农民缺乏合法的建设用地使用权，不能在公开市场上公正地给指标定价，其利益终究难以得到有效的保障，城市化工业化也缺乏一个合理公正的基础。

（作者路乾为中央财经大学经济学院副教授，美国马里兰大学经济学博士，主要研究领域为制度经济学、产权经济学、中国土地制度与城市化、经济史等，著有专著《美国银行业开放史：从权利限制到权利开放》，论文《城市的合约性质——民营城市蛟龙港》、《土地财政是伟大的制度创新吗？》等。）