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为什么不违约？——理解全球债务危机的全新视角

2020-11-19 09:43

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

过去十年的欧洲主权债务危机，重新引发了一场旷日持久的辩论，主题是金融的结构性权力以及当代国际危机管理模式对社会公正和民主的影响。

《主权债务简史》一书旨在通过重新审视一个看似简单的问题来为这场辩论做出贡献，这个问题几十年来一直困扰着经济学家：为什么这么多负债累累的国家即使在财政极其困难的时期也继续偿还外债？

虽然我们普遍认为债务国在任何情况下都会履行其对外义务，但历史经验与这种情况在某种程度上是一种自然状态的认知不符。事实上，在战前和两次世界大战之间的时期，主权债务违约现象非常普遍。在遇到重大危机时，这是不可避免的。在20世纪30年代的大萧条时期，几乎所有的欧洲和拉丁美洲债务国都暂停偿还外债。

20 世纪30 年代拉丁美洲债务国单边暂停偿债

20 世纪初，纽约在第一次世界大战之后开始慢慢取代伦敦成为世界的主要金融中心。在巴林银行仍在为1890 年阿根廷违约引发的危机感到心烦意乱，罗斯柴尔德家族逐渐失去在国际事务中无与伦比的地位时，摩根大通和洛克菲勒等强大的华尔街新银行家开始接管国际借贷。

显而易见的是，美国投资者基本没有从19 世纪英国投资者的经验中吸取教训。就像19 世纪20 年代、19 世纪60 年代和19 世纪80 年代的伦敦一样，纽约证券交易所很快就陷入了重大的投机热潮，数十亿美元涌入拉丁美洲和欧洲，寻求有吸引力的收益，主权债务在这些庞大的国际资本流动中占了很大比例。

历史再次重演，在随后发生的金融危机中，繁荣不可避免地转向凋敝，投资者争先恐后地退出，全球资本流动突然停止。随着信贷的枯竭和大宗商品价格的暴跌，数十个主权债务人的外汇收益下降，最终被迫暂停偿还外债，从而引发了迄今为止历史上规模最大的主权违约浪潮。

总的来说，美国投资者购买的外国政府债券中，约1/3 在大萧条时期被拖欠，上升至拉丁美洲贷款总额的76%。据统计，20 世纪30 年代，全球几乎一半的债务国违约。

阿根廷是唯一没有单边暂停偿债的拉美主要债务国，而这种坚持还债的举动在当时反而让投资人感到很惊讶。

或许，20 世纪30 年代的违约最引人注目的一面是这在当时似乎被广泛接受。违约的政府本身往往对采取单边暂停偿债没有任何悔意，许多当代观察人士认为暂停偿债是贸易条件崩溃的不可避免的结果，这“使暂停偿债成为合乎逻辑的防御措施”。

人们普遍认识到，就债务人不负责任地积累过多债务而言，债权人至少也应受到同样的指责，因为他们当初提供了如此多的信贷。与此同时，债务人也不应当为他们无法控制的客观环境变化对本国所造成的经济损害而受到指责。

富兰克林·罗斯福总统1943 年在白宫会见玻利维亚总统时，对华尔街在经济危机发生前的“超级推销”表示了自己的歉意。谈到1926 年或1927 年向玻利维亚政府提供的高息贷款，罗斯福认为这是纽约银行家的“金融剥削”行为，表示“当然……玻利维亚无法支付债务的利息或本金”。

因此，历史的教训相对明确：不仅违约是常见的，在危机时期被视为“正常”甚至“不可避免”的，而且战前时期的重债国家在暂停偿债时也表现出相当程度的经济自主权，至少允许它们将部分调整的负担转移给外国债权人。

今天，与之形成鲜明对比的是，这种宣布单方面暂停偿还债务的情况极为罕见：虽然在2010—2015年，当时欧元区危机达到戏剧性高潮，但处于违约状态的世界公共债务总占比却降至0.2%的历史低点。即使在没有军事执行机制的情况下，如今发生重大国际危机后陷入困境的债务人的还款记录也比历史上任何时候都要好。

我们如何解释大萧条之后如此高的债务人履约程度？我们如何解释债务国宁愿推进极不受欢迎的紧缩政策，给自己的经济造成巨大的损害，给自己的人民带来难以言喻的痛苦，而使债权人毫发无损？为什么不违约？

在本书中作者选取了不同的角度来研究这个问题。他借鉴了以前政治经济学发展的见解——特别是关于20 世纪80 年代的拉丁美洲债务危机的研究——突出这些问题的社会属性和政治属性，而不是将主权债务偿还看作纯粹的经济问题。

首先，主权债务偿还是一个社会问题，因为履行或不履行外国债务偿还义务的决定具有重要的再分配影响——债务人与债权人之间、债务国自身内部均是如此。

同时，主权债务偿还也是一个至关重要的政治问题，因为这些分配冲突又反过来会导致承担危机调整成本的不同社会群体之间旷日持久的权力之争。

最基本的问题由此变成：谁付钱，为什么？经济学文献中对债务人履约的传统解释难以说明普遍发生的政策结果。作者认为，主要原因之一就是过去的许多研究都倾向于将问题非政治化。而在现实世界中，遵守国际债务合同的决定不能孤立于以下问题：谁能说了算？多数情况下谁来承担国际债务危机管理或偿还主权债务所带来的调整成本？

每当一个政府选择偿还债务而不是暂停或拒绝履行其对外义务时，它就会发现自己既要做出经济上的考量，又要做出社会和政治上的考量。它是在国内需求和国际压力的背景下这么做的，这种背景可能在结构上限制政府的回旋空间，并且系统地激励政府去选择某一套政策而不是另外的政策。

因此，理解这种外部制约因素和内部动机对强制遵守债务约定的作用，是发展有关主权债务和违约理论的基础。

作者提出的核心论点是，近期的全球政治经济转变赋予了私人和官方债权人对其主权债务人的一种特殊权力形式，称之为结构性权力。作者力图证明，金融的结构性权力最终是如何围绕一种相当直接的能力——拒绝向债务国的所有经济行为体（国家、企业和家庭）提供再生产所依赖的短期信贷额度的能力来运转的。

在信贷依赖日益加剧的背景下，私人和官方债权人只需拒绝提供更多贷款就能给违约国家带来削弱性的“溢出成本”，从而释放出一系列破坏性的冲击效应，威胁债务国的社会和谐以及政治合法性。至关重要的是，自20 世纪70 年代以来的资本主义世界经济重构极大地放大了这些溢出成本，导致在大多数情况下单方面暂停偿债已成为完全无法想象的事情。

随着全球化和金融化牢牢地确立了金融在资本积累过程中的中心地位，按领土划分的民族国家的政府为了生存越来越屈从于国际债权人。这反过来又导致权力的国际平衡决定性地向私人金融利益、国际金融机构和占主导地位的债权国倾斜，同时权力的国内平衡决定性地向与外国债权人利益大体一致的大企业和金融精英倾斜。

通过大幅增加金融的结构性权力、大幅提高违约的溢出成本以及围绕更具对抗性的行动方针的不确定性，全球化和金融化相互关联的进程最终对外围重债国家的经济主权、政策自主权以及财政回旋空间施加了相当大的约束，削弱了它们选择更加公平、更加响应民主的方案而不是选择紧缩及全额债务偿还方案的意愿和动力。

毕竟，现如今，如果一个陷入困境的主权债务国不履行对债权人的义务并拖欠外债，那么它不仅会因债权人拒绝提供进一步的信贷或将未偿还债务进行展期而被迫立即实现财政平衡，而且必须应对相关事件对其国内经济所产生的灾难性的、基本不可预测的附带损害。

然而，尽管近年来普遍转向债务人履约的状态，但是必须认识到，金融的结构性权力不是绝对的。的确，本书的主要贡献之一在于试图解释为什么这种权力持续因情况而异，以及为什么一些陷入困境的主权债务人，尤其是2001 年的阿根廷，仍然偶尔选择藐视其外国债权人，并暂停偿还外债。

债务国从来不会简单地以一种连贯和完全可预测的方式应对外部经济冲击。一个国家内的不同群体可能会受到不同政策的不同影响，有些人将从偿还债务中获得比其他人更多的利益。此外，违约的溢出成本通常是相对短暂的，持续时间一般不超过一年或两年，预期会长期受到紧缩政策负面影响的人可能会倾向于暂停偿债，以摆脱长期困苦。

因此，主权债务危机的一个共同方面是，社会斗争全面扩散，偶尔导致激烈的民众争论和要求更大的民主代表性，这可能会破坏债务国政府的合法性，并打破现有的政治平衡。

自2010 年以来，希腊的经验为我们提供了当代最清晰的一种例证，证明了国际危机管理根本上存在争议的本质。2015 年该国反紧缩公投的事件，清楚地揭示了国际和国内权力平衡中的分配冲突和不对称都是主权债务偿还的关键因素。

然而传统经济学方法对国际政府财政的研究往往摒弃了这些因素，认为其与分析框架无关，或者在其数学模型中无法计量而有意避开这些因素。

鉴于最近的事态发展，未来对主权债务以及更广泛的全球金融的研究明显已经不能再绕过其社会和政治层面。有争议的紧缩政策和全球强大的反体制力量的崛起明确表明，外债还本付息具有重要的再分配影响，如果经济学家和政策制定者忽视这一点，将会付出代价。因此，有必要对主权债务和违约的政治经济学进行批判性调查，专门研究金融的结构性权力在塑造对自身有利的政治结果方面的作用。本书的目的就是提供上述调查研究。