2020营商大调研②｜数字政府不好用，企业面临新“三难”

【编者按】

中山大学中国营商环境企业调查课题组在2018年、2019年全国实地调研的基础上，于2020年7月至8月开展第三次全国实地调研。此次调研中，课题组实地走访28省、67市的245个政务办事大厅，随机访谈前来办理业务的市场主体，收集问卷6181份。调研结束后，课题组整理全国营商环境需求侧建设的第一手数据资料和舆情反馈，从市场主体获得感的视角，考察全国营商环境需求侧建设取得的新进展、面临的新问题。 

一、企业所需办证数量的减少幅度不大

一是，企业平均需办理1.8个许可证，与2019年相比没有降低。从三年实地调研来看，2018年市场主体平均办理许可证2个，2019年数量减少为1.8个，2020年市场主体仍然要办1.8个证，办理许可证数量没有明显减少。

二是，高频事项的减证工作进展不明显，食品经营许可证连续三年被市场主体投为“最耗时的证”。2020年有17%的市场主体认为食品类许可证耗时最久，15%的市场主体认为卫生类许可证耗时最久，6%的市场主体认为税务登记证耗时最久。从2018至2020三年的变化来看，银行开户、消防、安全、环保、外贸类证件得票率明显下降，而食品、卫生类许可证得票率连续三年排在前两位，始终是市场主体认为“最耗时的证”，得票率显著高于其他类许可证。由此表明，在食品、卫生类许可证等这些高频办事事项上，市场主体的获得感没有明显提升，一直是市场主体认为最难办的证。

图1 “耗时最久的许可证”得票率（注：2020年另有45%的得票率为其他类许可证，图中未予报告）

市场主体对“减证”工作有着很高的期望，一些许可证难办的问题亟待解决。许多受访者表示，一些手续繁琐、耗时长的许可证导致生意难以运行，深圳的一位受访者说道：“这边要求我提供供应商的食品安全资质，但我连生意都还没跟供应商做，谁会愿意给我。他们要是同意我开业一段时间后再提供，都不会像现在这么麻烦。”福建省莆田市受访企业表示，相较于办理营业执照的速度，许可证办理速度较慢，银行开户与消防相关证件由于审核过程复杂、要求多，办理仍需较长时间。深圳的一位受访企业也说道：“银行开户最难，预约要好久，然后还会不断来检查，一点问题就要重来，可能要两三个月才能办完。”

二、数字政府不好用

从目前调研来看，数字政府需求侧建设不充分，有31%的市场主体想用但还未用。从需求侧的视角看，2019年时，有92%的市场主体表示想用数字政府，但实际使用率为53%，两者相减，说明有39%的市场主体的潜在需求未得到满足。2020年时，有93%的市场主体想用，尽管实际使用率已经提升至为62%，两者相减，仍然有31%的市场主体的潜在需求没有得到满足。

从市场主体的视角看，数字政府需求侧建设不充分、市场主体想用但不用的主要原因有3个。

一是，数字政府上的业务不全，一些业务办不了。2020年，有36%的市场主体认为数字政府上的业务不全，比2019年增加了2个百分点。在调研中我们发现，部分地区的数字政府只上线了较为简单的业务，无法满足多样化的业务需求。比如，在福建福州，有企业反馈“电脑和手机上只能办理一些审核名字这样的业务，很多还是要跑现场”。四川成都一位受访者表示：“在电脑上办事情太有限了，只能提交一些材料。”在福建莆田，一位做中介业务的女士表示：“手机APP虽然有办理某个业务的按键，但是你点进去发现根本办不了，很多业务在网上只是摆设。”在成都市武侯区，一位企业家告诉调研员：“电脑上办事情太有限了，只能提交一些材料，还是现场办事情能一次性到位。”

图2  市场主体不使用数字政府的原因

二是，数字政府不能全流程办理，还要线下交材料。2020年有27%的市场主体认为数字政府上的业务不全，比2019年增加了4个百分点。不能全流程办理主要问题在于“线上办一半，线下交材料”，最典型的例子是办理营业执照最后一个环节必须到现场提交纸质材料、拿取执照。比如在重庆，大部分企业表示自己是在网络上提出了申请，并且审核完毕，但“最后一步要到现场提交材料”。在广东省深圳市，一位公司基层业务员对调研员反映：“虽然现在很多业务可以线上办理的，但还是半自助化，还得来现场取证，而且网上审核时间也没有缩短很多。”这说明，虽然线上登记和审批大大缩短了线下办理所需时间，但真正的“全程网办”仍未达成。

三是，数字政府操作不便，无法线上咨询。不少市场主体认为线上操作不方便，反而增加了业务办理困难。调研期间，有11%的市场主体因操作不方便而未选择在网上办事，比2019年增加1个百分点。操作不方便主要原因是“不可咨询”，线上系统缺教学视频、缺帮助文档，缺24小时在线的客服解答办事过程中遇到的问题。广东广州一位男士表示：“我办理的业务电脑上也能办，但很多资料系统说不清楚，还是要来线下窗口核实。”在东莞，同样有企业抱怨：“会议章程模板，股东会决议的模板老是变，股权变更，流程有变，模板也有变，执照和税务的流程都有变。网站没有具体的信息发布，导致我们要跑很多趟。”

四是，数字政府无法取代人工窗口，部分市场主体习惯现场办理。2020年，有10%的市场主体表示习惯在现场办理业务，比2019年减少了4个百分点。从实地调研来看，主要是老人家使用线上数字政府办事比较难。在东莞，调研员也观察到，当有年纪大的办事企业到现场后发现没有预约时，工作人员会耐心帮助和协调，同时还会教年纪大的办事企业使用微信小程序预约。在上海浦东区、哈尔滨南岗区等地，办事大厅设置洽谈室提供一对一指导服务、在自助办理设施旁配备专人指导等做法也较为特色。

三、各地政务服务进展不均衡

在线下，各地政务大厅“最多跑一次”、“一窗办理”、“一小时办结”的差距大。 在全国67个地市之中，“最多跑一次”的市场主体占比最大值与最小值相差79个百分点；“一窗办理”的市场主体占比最大值与最小值相差73个百分点； “一小时办结”的市场主体占比最大值与最小值相差83个百分点。由此来看，全国各地政务大厅办事效率差距较大。

图3  各地线下服务效率差距大 

即使在同市不同区，办事效率差别也非常明显。比如在河北石家庄，桥西区办事大厅，企业等待的时间大约在二十分钟左右，平均办理事务只需一小时。而在长安区的调研中，很多办事企业都表明办理完成一件事至少要跑三四趟甚至更多。

在线上，各地数字政府的知晓率、使用率差距大。在全国67个市中，数字政府知晓率的最大值为94%，最小值为44%，两者相差50个百分点。在使用率上，最大值为87%，最小值为34%，相差53个百分点。尽管从全国范围来看，数字政府已经从大规模知晓阶段进入大规模使用阶段，但地区之间差距较大，部分地区数字政府建设明显滞后。

图4 各地数字政府知晓率、使用率差距大

四、现行扶持政策的帮扶作用不够大，企业成长面临长期困难

2020年政府工作报告指出，在常态化疫情防控下，要调整措施、简化手续，便利各类创业者注册经营、及时享受扶持政策。疫情之后，政府出台了各类扶持政策，扶持企业走出困境，但调研结果显示，目前扶持政策对企业成长的促进作用还不明显，与未享受到扶持政策的企业相比，享受到扶持政策企业的员工数量增加、业绩变好、进行创新的比例分别高3个、2个、5个百分点，虽然有所提升，但总体而言，效果还不够大。

图5 扶持政策的效果不够大

从市场主体的视角来看，目前扶持政策对企业成长的帮助效果不大，主要有两个原因。

1、扶持政策不精准，与企业实际需求不匹配

在调研中，课题组首先访问市场主体的办事代表“据您所知，您所在的企业享受到了哪些扶持政策”，然后针对每一项具体政策，计算在全部受访市场主体中已经享受到这一政策的比例。接着，课题组进一步访问“据您所知，您所在的企业现在最希望得到哪些扶持政策”，同样针对每一项具体政策、计算希望得到这一政策的市场主体占比。将“希望得到”与“已享受到”的比例相减，得到每项政策的供需缺口，按照缺口从高到低排序。

图6 市场主体已享受到和希望得到的扶持政策

有49%的市场主体希望减免房租，但只有17%已享受到，与市场主体需求相差32个百分点。在武汉，很多中小企业表示“虽然有政策，但是房东不减，我们也没办法，真正享受到减免的往往是大国企”。在福州，谈到减免房租时，部分企业表示“减免房租的话只是针对政府产权的房子，如果租个人的话，房东不愿意减，政府也管不了”。由此可见，减免房租是市场主体、尤其是小微市场主体当下最为迫切的需求。

有22%的市场主体希望拓宽融资渠道，但只有3%已享受到，与市场主体需求相差19个百分点。同时，降低融资成本也有17个百分点的供需缺口。在无锡，受访市场主体都表示对降低融资成本、拓宽融资渠道方面没有明显感触。在汕头，一位在金平区政务服务中心办事的受访者表示：“政府的扶持政策，往往都是大企业受益，小企业融资上仍有很大困难。” 在成都，一位受访者也表示：“延期纳税和社保问题都是些小事情，没有融资，企业没法开办。”

延期纳税是唯一一个供给大于需求的政策，有31%的市场主体希望得到，但34%已享受到。广州的一位市场主体道出了其中的原因，认为：“延期纳税其实也迟早要交，到时候积累了一大堆更麻烦。”

2、企业成长面临长期困难

在调研中，课题组首先访问市场主体的办事代表“据您所知，您所在的企业当前面临的最大困难是什么”。从市场主体反馈看，2020年全国市场主体面临的三个主要问题是“市场竞争激烈” “成本高” “招工困难”，被提及的比重分别为28%、17%和13%，是全国市场主体普遍面临的“新三难”。而“办照难” “办证难” “退出难”被提及的比重分别为3%、8%、2%，与2019年相比没有太大变化，不再是市场主体面临的主要困难，成为“旧三难”。

图7 市场主体经营面临的主要困难

企业最大困难仍是市场竞争激烈。2020年，有28%的市场主体认为市场竞争激烈是企业面临的主要困难，相比2019年，得票率进一步增加了1个百分点。在长春市的实地调研中，一位开汽修行的受访者表示：“疫情导致竞争激烈了，大家想提升数量，就压低价格恶性循环，比如修一个件之前是十块，大家为了多做点生意就压到五块。”

其次是劳动力成本高、招工困难。2020年，有17%的市场主体认为劳动力成本高是企业面临的主要困难，13%认为招工困难，与2019年基本持平。无论是一线城市还是二三线城市，劳动力成本高、招工难问题都是企业成长面临的大问题。在温州，不少市场主体反映，近些年温州的生活成本不断提高，工人生活需要更高的工资，而企业能提供的工资不高，所以温州对外来务工人员的吸引力在不断降低。北京也面临劳动力和人才稀缺的问题，一位创业者表示“想要找到一个可以托付工作的、信得过的人并不容易”。成都受访者也表示自己所在的企业难以留住人，高的薪酬才有可能吸引到人才。

市场主体难点和痛点的转变，既反映了商事制度改革所取得的阶段性成就，也根植于商事制度改革所取得的阶段性成就。目前，“办照难”“办证难”“退出难”，不再是市场主体所普遍面临的困难，反映了商事制度改革所取得的阶段性成就。同时，“新三难”也是商事制度改革在短期内取得巨大成就后必然伴随的现象。

2014年商事制度改革之后，市场主体数量，从2013年底的6000万，增加到2020年第三季度末的1.34亿，翻了一番。市场主体在短期内倍增，既是商事制度改革所取得的巨大成就，又为商事制度改革提出了新的挑战。市场主体在短期内倍增将带来两个效应。一是，产品市场上的供给增加。随着市场主体在短期内倍增，市场供给可能也是倍增的，如果市场需求大致不变，必然导致产品市场上的竞争越来越激烈。另一个是，生产要素市场上的需求增加。随着市场主体在短期内倍增，生产要素市场需求增加，甚至是倍增的，如果生产要素市场供给大致不变，必然导致生产要素数量供不应求，生产要素价格不断上升，从而出现招工难、成本高等。

因此，市场“准入”、“准营”越便利，新进入的市场主体数量越多，产品市场供给越多、竞争越激烈；生产要素市场上需求越多、生产要素价格越高、市场主体的成本越高。市场主体的痛点和难点转向“新三难”，与商事制度改革所带来的市场主体数量短期内快速增长密切相关。

综上，政府政策实施效果较小主要有两个原因。一是扶持政策不精准，现行政策还不能充分满足市场主体当前最迫切的需求，从而对市场主体帮扶的效果有限。二是现行政策无法解决企业成长所面临的长期困难，政府所能帮助解决的问题诸如“开办企业难”“办理许可证难”“退出市场难”等，已经不是企业成长中所面临的主要困难；面对市场竞争激烈、劳动力成本高、招工困难等问题，根本上需要企业提高自身竞争力。

深化营商环境需求侧建设的建议

根据全国营商环境需求侧建设取得的进展、面临的问题，结合中国经济发展新形势，报告提出进一步优化营商环境建设的建议。

一、深化减证数量工作，打一场减证攻坚战

2018年至2020年的减证效果不大，市场主体平均需办理1.8个许可证。因此，一场“减证”攻坚战迫在眉睫。对于食品、卫生等高频事项办证，连续三年被市场主体投票为“最耗时的证”，市场主体反馈的问题和困难反复出现，但一直没有解决，市场主体的满意度和获得感不高。对于这一问题，针对性、精准地降低高频事项办证数量和时间是深化减证工作的关键。

二、加快数字政府需求侧建设，推动尽快从“大规模使用”进入“大规模好用”阶段

尽管数字政府已经进入大规模使用阶段，但市场主体反映，目前数字政府还存在业务不全、流程不全、操作不便等问题，不够好用。国务院印发的《关于深化营商环境建设进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》对数字政府建设提出了“一网通办”的要求，在2020年底前，全国各地应全部开通企业开办“一网通办”平台，做到企业开办全流程网上办理，并推行线上“一表填报”申请办理。因此，数字政府需要上线更多业务，覆盖全业务，实现全流程，提供数字政府使用指引，方便市场主体操作，以“用户思维”满足市场主体的潜在需求，继续提升使用率，实现好用、管用。

三、全力推进政务服务标准化建设，推广先进经验，加强督查落实

目前各地营商环境建设不均衡，缩小地区之间的差距有利于促进全国整体办事效率的提升。

对此，一是要推动标准化政务服务建设，细化与量化服务标准及工作流程，提升全国服务效率，实现全国各地市场准入、信用监管、数字政府、服务效率一体化与均等化，缩小区域间发展差距。

二是需要积极推广先进地区经验，在调研中，我们留意到不少地方的创新措施，例如成都郫都区设置了“企业开办8小时办结”专窗，广州不少政务服务中心开设“一网通办、一窗通取”专窗，便利市场主体办事。通过推广各地的成功经验，可以为其他地区营商环境的建设提供新思路、新方向。

三是加强督查落实，督促落后地区结合实际情况优化营商环境，从而全面推进政务服务标准化，让全国各地的政务服务水平提升到新水平、新阶段。

四、加强精准施策满足企业政策需求，建立长效机制助力企业成长

新冠疫情下，政府出台的扶持政策有助于企业度过难关，但目前对企业绩效的促进作用不够明显，主要是因为政策不精准、短期政策无法解决企业面临的长期困难、难以满足企业成长的长期需求。

对此，一是精准施策，针对市场主体需求，更加精准化、智能化出台政策，重点关注小微企业，提高市场主体获得感。

二是建立长效机制，在疫情冲击下，市场主体经营面临的主要困难仍然还是市场竞争激烈、劳动力成本高、招工困难等营商环境建设之外的问题，需要围绕服务于企业成长，建立健全长效机制，开放与建设更多的市场领域，助力企业成长。

三是深化建设公平竞争的营商环境，应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境，加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争。