浦东新区：从“烂泥渡”中一飞冲天的秘密

作者|应习文

民银智库专家，懂经济专栏作家（TA已经入驻看懂App小程序)

导语：要想完成2025年突破两万亿的目标，浦东必须将过去30年的发展经验继承与发扬光大，进一步深化要素市场改革，释放各类要素科学配置与充分利用的潜力。

1990年4月18日，中央作出了浦东开发开放的历史性决策，弹指一挥30载，浦东由原来的“乡下头”“烂泥渡”变成举世瞩目的金融中心和改革领头羊。对许多浦西人来说，“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”永远成为历史。

浦东从最初的“浦东县”到“浦东新区”，合并川沙、南汇，再到设立自贸区，开启全新发展，GDP也由60亿到突破万亿，其背后的秘诀，正是劳动力、土地、资本与技术要素的市场化。

要想完成2025年突破两万亿的目标，浦东必须将过去30年的发展经验继承与发扬光大，进一步深化要素市场改革，释放各类要素科学配置与充分利用的潜力。

作为浦西人，浦东的快速发展，不仅仅体现在一项项的耀眼数字上，更体现在我们切身生活的改变上。相信不论是浦西人、原居民、新上海人还是“上漂”们，都将继续在“浦东梦”下追求美好生活，祝愿浦东的未来发展更美好。

图片来源：网络公开图片

浦东新区是怎么来的？

上海由一条黄浦江分为东西两部分，浦西即浦江西侧，浦东即浦江东侧，故“浦东”最早只是一个地理上的概念，而非行政名称。

从历史上看，“浦东”最早进入行政名称，是1958年10月，当时浦东地区的上海城区部分由东郊、东昌2区组成，经过合并，成立了浦东县。

同年11月，江苏省苏州专区所辖的松江县、川沙县、南汇县、奉贤县、金山县、青浦县并入上海，12月又将江苏省南通专区所辖的崇明县划入上海市。至此，上海不仅有了浦东县，浦东地区的范围也大大增加（上海人一般理解的“大浦东”地区，包括了从江苏并入的川沙县、南汇县、奉贤县；不过金山县虽也在浦江同侧，但其所处位置的浦江已由南北向转为东西向，金山县在江的南侧，故一般不包括在上海人对于大浦东地区的概念中）。

图片来源：《上海行政区划的历史沿革：1949~2018》

图片来源：《上海行政区划的历史沿革：1949~2018》

不过，在短短不到3年后，浦东县就被撤销了。1961年，浦东县的城市地区并入黄浦、南市、杨浦3区，农村地区则并入川沙县。在日后浦东开发开放并设立浦东新区之前，浦东的名字再次在新政区划中消失了。

图片来源：《上海行政区划的历史沿革：1949~2018》

随着1990年4月18日中央发出浦东开发开放的决定，“浦东”再次映入世人眼帘。2周后的5月3日，上海市人民政府浦东开发办公室正式挂牌。1992年10月11日，在历经两年多的准备后，国务院批复设立上海市浦东新区，具体方案为撤销川沙县，以原川沙县和黄浦、南市、杨浦3区的浦东地区及闵行区三林乡设立浦东新区。图5是许多包括我在内的80后上海人印象较为深刻的行政区划图（从1992到2009年，基本保持了这种行政区划的大格局。）

图片来源：《上海行政区划的历史沿革：1949~2018》

浦东新区设立后，成为了当时上海最大的一个城区。经过16年的快速发展，到2009年，已经成为上海发展的领头羊。随后，为了加快整个“大浦东”地区的协同发展，有效利用浦东新区的资源，统筹发展包括临港地区在内的南汇地区，经国务院批准同意，将南汇整体并入浦东新区。经此一并，浦东新区的面积由533平方公里增加至1210平方公里，人口也由200万人增加到270万人，发展空间进一步加大。

图片来源：《上海行政区划的历史沿革：1949~2018》

2013年，国务院决定在上海浦东新区设立自由贸易区，开启了浦东发展的新篇章。2013年9月上海自贸区挂牌成立，为自贸区1.0版；2015年中央批准深化自贸试验区方案，是2.0版；2017年5月，中央深改组正式批准全面深化上海自贸试验区改革开放方案，是3.0版。2019年8月，国务院公布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，上海自贸区再次扩容。本次扩容，包含了奉贤区东侧的一部分，考虑到自贸区的一体化发展效应，未来浦东新区与奉贤区或将加速融合。

图片来源：作者本人根据政策内容制作

浦东新区发展有多快？

从区域面积来看，最早的浦东县，辖区约为200平方公里，到1993年浦东新区成立后，面积增加至533平方公里，2009年并入南汇后，辖区面积增加至目前的1210平方公里，包括12个街道，24个镇。2019年的自贸区扩容后，其中接近一半地区是远期的自由贸易区范围（近600平方公里），基本和目前上海市区的中心城区部分（按外环内算为630平方公里）相当。可以说，单从空间发展来看，浦东新区通过多次扩容合并，在上海行政区划中已是“巨无霸”的存在（不过仍略小于崇明区），而且仅远期自贸区的部分就与上海中心城区相当，空间优势非常明显。

从经济规模来看，1990年中央作出浦东开发开放的决定后，当时的浦东新区（城区浦东部分+川沙县）的地区生产总值约为60亿元，仅占上海全境GDP（780亿元）的7.7%左右。到2008年南汇并入之前，浦东新区的地区生产总值已经增长到约3100亿元，占上海全境GDP（14070亿元）22%左右。随着2009年合并南汇后，浦东新区2010年地区生产总值跃升到4707亿元，占上海全境GDP（17166亿元）超过27%。2018年，浦东新区地区生产总值首破万亿，达到10462亿元，占上海全境GDP（3.6万亿元）接近30%。28年来（1990-2018），浦东名义GDP复合增速达到20.2%，同期上海整体复合增速为14.7%，在除去浦东后的其余地区则为13.6%。

图片为作者本人制作，数据来源：上海与浦东统计年鉴

要素市场化是浦东快速发展的源动力

今年3月30日，党中央国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，要素市场化成为大家的热议话题。其实不难发现，浦东新区实现快速发展的源动力，恰恰就是要素的不断市场化。简单概括，就是各类人才的不断流入与落户，土地财政支持基建快速发展，围绕资本要素的市场化打造金融中心，从吸引外企引入技术到自主创新。

1. 劳动力要素：各类人才的不断流入与落户

劳动力的自由流动是经济发展的核心，自1990年以来，源源不断地人才流入浦东，扎根浦东，成为浦东发展的最大红利。

从数据上看，1990年，浦东新区（市区浦东部分+川沙县）户籍居民只有134万人，其中50多万人是农村户籍。当时的外来人口虽未统计，但规模应该不大。随着1993年浦东新区设立，人口开始不断净流入，伴随大量人口由农村户籍转为城镇户籍，城市化进程加快。到2000年，浦东新区户籍人数增加到165万人，农村户籍已下降到30万人。可见10年间，除了20万“本地农民”落户城镇外，新迁入浦东城镇户籍的外来人口也达到30多万人。同时，2000年浦东新区也首次有了常住人口统计，减去户籍人口后，可发现当时的浦东非户籍常住人口已达到84万人，粗略估计增长幅度高于户籍人数，可见全国各类人才定居浦东的速度。2009年合并南汇后，浦东新区常住人口一次性增加约80万人至419万人。到2018年，浦东新区常住人口达到555万人，其中户籍人口303万人，农村户籍人口29万人。

图片为作者本人制作，数据来源：上海与浦东统计年鉴

当前在浦东的居民大致可以分为五类，第一类是原本居住在浦西的居民，被浦东开发开放政策所感召，投身到浦东的建设中，最终在浦东安家。我的亲朋好友中不少属于这类，当初搬到浦东，第一印象当然是“偏远”，不过现在发展得都不错，粗略估计规模在百万上下。

第二类是“浦东本地人”，和深圳原住民一样，不少受拆迁政策惠，成为人生赢家，粗略估计规模在50万左右。

第三类被称为“新上海人”，主要是每年来自天南地北的优秀高校毕业生在浦东落户，以及各类人才引进政策的落户人员，他们与第一类人一样，是浦东“中产阶级”的主力军，估计规模近200万。

第四类为非户籍人士，他们规模庞大，粗略估计接近250万人，为浦东发展提供了充沛的劳动力，也是浦东发展建设的基石，更是下一步继续推进劳动力要素改革，推进“人的城镇化”的核心受益人群。

第五类是外籍人士，主要集中在陆家嘴与碧云等国际社区，规模数万。

图片来源：新华社新媒体《浦东新区30年影像记忆》，新华社记者张明 摄

2. 土地要素：土地财政支持基建快速发展

相比浦西，浦东新区的土地资源更加丰富。每年，大量的农村集体用地伴随着城镇化进程进入土拍市场，最终转化为城镇住宅、商业和建设用地。土地财政带来源源不断的财政收入，支撑起了举世瞩目的高速城镇化与基础设施建设。从图10也可以看出，浦东新区政府的全部财政收入（包含土地出让收益）远高于一般公共预算收入（主要是税收）。

图片来源：2019年浦东新区统计年鉴

图片来源：2019年浦东新区统计年鉴

财政收入大力支持基础设施建设，对于改善浦东的投资于营商环境、吸引资本与人才要素至关重要。由于黄浦江的存在，浦东与浦西的交通通达成为浦东开发开放期初的最关键基础设施。1991年11月，横跨浦江的第一座大桥——南浦大桥竣工，为当时的世界第三长斜拉桥。我至今仍记得小学组织春游，踏上南浦大桥工地眺望浦江的情景。

如今，黄浦江主要区段上已建成近十座大跨度桥梁，20余条隧道（含地铁），将浦东和浦西紧密连在一起。与浦江上的桥梁隧道不断贯通并行的，是轨道交通、磁悬浮、高速公路与城市环线的逐步成网，以及浦东机场、洋山港等空港海港的不断完善。

3. 资本要素：围绕资本要素的市场化打造金融中心

上海证券交易所于1990年11月创立（最初交易所位于与陆家嘴一江之隔的浦江饭店），与中央决定浦东开发开放恰为同一年，从而开启了中国金融业发展的新篇章。围绕上海证券交易所，浦东将陆家嘴设立为金融贸易区，也奠定了如今上海国际金融中心的基础。经过多年发展，浦东已经集聚了上海证券交易所、银行间债券市场、上海国际黄金交易中心、上海国际能源交易中心、上海期货交易所等13家金融要素市场和基础设施，成为全球金融要素市场最完备、交易最活跃的地区之一。

图片来源：2019年浦东新区统计年鉴

1997年12月，位于浦东南路上的上海证券大厦竣工，总建筑面积10万平方米，3600平方米的无柱交易大厅，可提供1810个交易席位，能满足3000多位交易员同时交易，堪称亚洲之最。上海证劵交易所迁入陆家嘴后，大批证劵公司、基金公司开始入驻陆家嘴，上海证劵业的重心开始逐步从浦西迁往浦东。我曾经的办公地点就在证券大厦隔壁，早上从东昌路地铁口出来，欣赏完樱花，就可以路过交易所门口，每逢新股上市，敲锣舞狮，好不热闹。

图片来源：网络公开图片

4. 技术要素：从吸引外企引入技术到自主创新

对技术要素的市场化，始于对外国技术的引进。浦东的开发开放，吸引了大量外资企业入住，同时也带来了先进技术。外资企业进入中国主要的目的就是尽快进入中国市场，而浦东在进入中国市场方面的优势极为突出。地理上看，浦东位于东部海岸线中点和长江出海口，运输便利性高，背靠经济文化商业传统基础非常好的江浙地区，通过长江辐射整个长江沿江经济带，通向内陆地区，所包含的市场极为广阔。从人文看，江浙地区文人辈出，高校林立，思想开放，外资企业进入中国也恰逢70、80后新一代大学生毕业，江浙一带每年毕业大量优秀的职业经理人，加上浦东对人才的吸引条件，为外资企业提供了源源不断的优质管理和技术人才。从制度看，浦东新区是全国第一个国家级新区，后来又设立了第一个自由贸易区，集各项制度优势于一身，外资企业在浦东，享受土地、税收等各项制度优惠。

随着外资企业新技术的不断引入，技术市场不断活跃。1994年，浦东新区技术市场成交额仅为12514万元，到2018年，这个数字变为了443.5亿元，翻了将近350倍。

令人欣喜的是，随着对外资技术的不断消化，自主研发能力不断成长，专利授权量也成倍增长。2001年，浦东新区的专利授权量仅为519件，到2018年，该数字增加到23219件，翻了近44倍。

图片为作者本人制作，数据来源：浦东新区统计年鉴

如何看待浦东新区的未来发展？

“7年再造一个浦东”，这是2019年6月《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》发布后，许多媒体的第一个反应。2018年浦东新区地区生产总值突破1万亿，而《若干意见》则提出，到2025年，浦东新区地区生产总值力争突破2万亿。那么，能否将1万亿变为2万亿，看作是7年再造一个浦东呢？

我认为，这种解读有一定夸大的成分。首先GDP的计算，采用的是名义值，其中包括了价格因素，名义GDP翻一番，并不意味着实际GDP翻一番。其次，即便是实际GDP，也只是居民一段时间内经济活动产生价值的总和，GDP翻一番，意味着经济活动产生的总价值翻番，而再造一个浦东，更倾向于“财富”翻番的概念，财富是一个存量，而生产量翻番是流量概念，两者并不相同。

那么，2025年实现2万亿元的GDP目标，是否可行？我认为，尽管困难比较大，但并非完全不可行。

首先在困难上，一是价格因素，注意到浦东新区上一轮名义GDP翻番是在2010年到2018年，历时8年不到，这8年中经历了“四万亿”余波的经济偏热时期，以及2015年房价与通胀的上升，价格因素比较高，对推高名义GDP有利。而目前看，在全球通缩环境下，未来价格因素比较难发挥作用。

二是劳动力因素，上一轮8年中，浦东人口净流入50多万，落户近30万，而根据《上海市城市总体规划(2017-2035年)》提出的2035年常住人口不超过2500万人，未来几乎无增长空间，在推动城镇化方面，作为超大城市的上海，无法像500万人以下I、II型大城市那样推进全面放开落户，劳动力要素市场化面临的束缚较大。

三是土地要素方面，《上海市城市总体规划(2017-2035年)》提出到2035年建设用地控制在3200平方公里以内，和上一轮城市总体规划(2020)确定的3226平方公里相比，只减不增。

四是新冠肺炎已经造成国内外发展环境造成重大变化，2020年一季度上海市地区生产总值已同比下降6.7%，而且近年来浦东新区GDP占上海整体的比重已难以再上升。

尽管面对诸多困难，不过要实现2025年GDP翻番也并非不可能。关键在于如何将浦东新区过去30年的发展经验继承与发扬光大，即如何进一步深化要素市场改革，释放各类要素科学配置与充分利用的潜力。

在前述的劳动力和土地要素改革方面，尽管“天花板”已存在，但建议可适当对结构进行调整，对资源环境承载力较高的待开发地区（比如临港新城），仍可放宽落户，加快推进“人的城镇化”；同样，对于人地矛盾较大的地区，也仍可加大土地供给。此外，在资金、技术和数字这些不设限的要素领域，应积极贯彻落实中央《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力。

结语

回顾30年来的浦东发展，作为一个浦西人，我深深感受到了改革开放大潮下，要素市场化制度变革给浦东发展带来的巨大推动力。浦东的快速发展，不仅仅体现在一项项的耀眼数字上，更体现在我们切身生活的改变上。不论是浦西人、原居民、新上海人还是“上漂”，都在“浦东梦”下追求着美好生活。浦东既是上海的浦东，也是全国的浦东，更是世界的浦东，祝愿浦东的未来发展更美好。

过去，中国经济终会华丽转型，实现“病树前头万木春”。

原标题：《浦东新区：从“烂泥渡”中一飞冲天的秘密》

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