督察整改看成效（28）｜自然保护区变形记（新京报）

自然保护区正经历阵痛。

在重庆缙云山国家级自然保护区的“核心区”内，李星华的房子是民居中最大的违建。

对于拆房子这事儿，李星华说，自己相信政策。但看着房子变成散落一地的砖瓦，他还是哭了。

自然保护区被称为大自然的“本底”，这里有最天然的自然生态系统，有珍稀濒危的野生动植物。目前，我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万个，保护面积覆盖我国陆域面积的18%、领海的4.6%。

近年来，由于法律缺失、管理混乱等原因，自然保护区乱象频发。从祁连山到秦岭，违法行为普遍存在，导致生态环境系统严重破坏。不少地区的自然保护让路经济发展，也有许多原住民因功能区划粗放等原因被划入保护区，造成生产生活上的困扰。

为此，中央生态环保督察曾多次深入自然保护区，揭开保护区乱账。未来，国家公园为主的自然保护区体系的建立，将理顺保护区多年来顽疾。

缙云山国家级自然保护区缓冲区界牌。

原住名人“下山”

在缙云山这一带，李星华是个名人。

他的房子位于重庆市北培区澄江镇缙云村大屋基社。从外观看，他家白色的楼面窗户星点，像个大白胖子。按照李星华自己的话说，百余平的房子，“长高长胖”到900多平，成了核心区内体量最大的原住民自住房。

根据依法享有的宅基地、房屋修建权利测算，李星华的房子超土地面积218.9平方米、超建筑面积747.8平方米。

根据我国《自然保护区条例》规定，核心区禁止任何单位和个人进入。

他的房子被认定为违建。起初只拆违建部分，工程人员拆了9天没拆完。后来李星华说，干脆都拆了，“瞬间就拆完了。”

李星华原打算，房子砌好了开个农家乐，前前后后盖了七、八年，投入百余万，至今外债都没还清，结果还没来得及做生意就要拆。一开始不了解政策，他怎么也想不通，不答应拆。

缙云山，古名“巴山”，诗中“巴山夜雨涨秋池”，即描写此地。整个缙云山保护区核心区有居民163户、455人。

该自然保护区成立于1979年，2001年经国务院批准晋升为国家级自然保护区，地处重庆主城区，跨北培、沙坪坝、璧山三个行政区，是重庆主城“肺叶”。

缙云山是长江中上游地区典型亚热带常绿阔叶林区和物种基因库。保护区有植物2407种，珍惜濒危植物繁多，例如南方红豆杉、伯乐树、香果树等。

原住民们靠山吃山。像李星华，子女外出务工，只有自己和老伴儿在家，收入主要靠种地和低保，年收入1万元左右。

拆房子这事儿，李星华后来想通了。他说，自己相信政策。

不过，祖祖辈辈生活在这山上，看着房子变成散落一地的砖瓦，他还是哭了。

为了彻底解决问题，重庆启动对缙云山保护区核心区、缓冲区内原住居民生态搬迁试点。李星华和同村的村民一样，成为生态搬迁的一员。

按照试点方案，居民可自愿选择异地迁建和退地进城两种搬迁方式。异地迁建，即由内向外置换到缙云山保护区实验区或缙云山保护区外同类规划用地。退地进城，即自愿搬迁到保护区外。

除了开展生态搬迁补偿，此次还为居民提供生态公益岗位，比如保护区内护林员、森林防火员等，都优先选择原住居民。原则上，每户提供一个岗位。

最终，李星华选择“下山”。如今，老两口住在山下女儿家里，老伴儿帮忙带外孙，搬迁给家里6个人每人补偿了20万元左右。

12月的一天，记者在保护区遇到了李星华。此时，他已经当上了护林员，每个月工资约3000元。每天清晨六点多，李星华开车从家出发上山，傍晚六点多下山，自带干粮。“我这个年龄能有工作，还是可以了。”李星华说，下山后他发现，城市的生活，确实更便利一些。

缙云山国家级自然保护区的违建被陆续拆除。

屡登“黑榜”

很多原住民被划进保护区，成了缙云山管理上最大的难题。

“我们原本的政策设计，是不希望原住民出去。”重庆市林业局局长沈晓钟说，当初政策主要考虑把原住民平移出来，从核心区、缓冲区平移到实验区里面。“结果发现，98%选择出去，去城里。”

至今，保护区涉及的三个区中，北碚区已签订协议203户、520人，分别占总户数的97.6%、总人数的98%，沙坪坝区已签订协议143户、380人，分别占总户数的100%、总人数的100%。璧山区已启动相关工作。

除了核心区中原住民的违建，保护区内开发了不少经营性项目，包括原住民违法违规建房出售。加上大大小小的农家乐和度假村多年来无序发展，乱占蚕食保护区林地。这些农家乐业态单一，作为蚕食林地的“大户”，按照方案，未来将提档升级。

“缙云山保护区没有搞大规模房产开发，也没有矿山，最主要的问题，是如何妥善处理原住民和大自然的关系。”沈晓钟说，原住民祖祖辈辈生活在这里，2001年升级为国家级保护区以来，缙云山森林覆盖率提高了10%，当地老百姓为生态作出了贡献，但是收入很低。“生态搬迁给他们补偿，是合理的，也是应该的。”

缙云山距离重庆市中心35公里，林海苍茫，素有“川东小峨眉”之称。由于距离主城区很近，缙云山这座城市里的国家级自然保护区，有些特殊性。

尤其是夏天，有“火炉”之称的重庆闷热难耐，很多市民喜欢上缙云山避暑，火了一票农家乐。“稍微一放松，人就进去了。”中央生态环境保护督察办公室相关负责人曾这样形容缙云山，“在缙云山，发展和保护的矛盾十分尖锐。”近年来，缙云山频频登上“黑榜”。

2016年，第一轮第二批中央环保督察就曾指出缙云山保护区内无序发展等问题。2017年、2018年，生态环境部“绿盾行动”发现保护区内违规建设问题依旧突出。2018年6月3日，习近平总书记就缙云山国家级自然保护区生态环境问题作出了重要批示。

3个月后，生态环境部就侵占破坏自然保护区问题约谈重庆沙坪坝区委书记江涛、北碚区区长何庆。

约谈指出，2018年4月生态环境部遥感监测发现，保护区共有旅游设施、工矿用地等人类活动区域500多处，且2015年以来还新增16处，扩大规模76处，侵占破坏生态问题十分突出。

当时还特别指出，2018年6月中央领导人对此作出重要批示，要求地方汲取教训，认真整改。

不过实地查看发现，地方虽然加大整改力度，取得积极进展，但保护区核心区仍有村民擅自扩建房屋，侵占林地；实验区仍有105家农家乐，大肆占用林地；重庆九滨马术俱乐部违规建设接待房和彩钢棚，占用实验区林地4.63亩，整改工作没有到位。违建、违法经营等现象长期存在，迟迟得不到解决，且愈演愈烈。

“以前是决心下得不够。”沈晓钟分析，过去三区政府和缙云山管理局都在管缙云山，管理区域交叉，空间上责任划分不明确，没有形成合力。

法律也不完备。原住民的房屋怎么建？建多大？存在法律真空。

按照保护条例，核心区禁止任何单位和个人进入，缓冲区只准进入从事科学研究观测活动，到底要不要给原住民修路、通水？即法律法规和保护区内原住民民生发展，有冲突。

缙云山还存在规划打架的问题。除了是国家级自然保护区，缙云山同时还是国家级风景名胜区，一个重保护，一个重旅游，管理目标不一，两个规划之间矛盾不少，部门间也存在利益博弈。

“经过多年发展，历史遗留问题很多。”沈晓钟认为，保护区内居民的产业业态如何引导，过去研究也不够。

缙云山国家级自然保护区内即将整治的农家乐。

地图上划个圈的尴尬

保护区怎么划，之前流传着一个笑话。

有的地方官员，直接拿笔在地图上划保护区范围，结果铅笔太粗了，把周边省份也划了进去。起初在划定保护区范围时，一些地方为了保护经费，贪多求大，甚至未经论证，就申报建立自然保护区，导致大量原住民被划进保护区内。

更有甚者，几个村全部被划进保护区，还有的原住民房子，一半被划进核心区，一半在缓冲区。

先有原住民，再有保护区。

一位地方官员向新京报记者指出，过去功能区划比较粗放，有的为了争取更多补贴，随意性很大。还有的为了图上好看，把老百姓大片大片划进保护区，结果划进去容易退出来难，老百姓的生产生活资料都在保护区内，形成了矛盾冲突。

久而久之，为了解决老百姓生计问题，违规开发、破坏生态愈演愈烈。

不过，这位官员提供了另一种视角，即自然保护区和老百姓并非完全对立。

“比如朱鹮能否繁育成功，跟老百姓的人工干预有很大关系。”他还举例，比如白鹭，如果老百姓不种田了，白鹭就没有吃的，人为活动能建立食物链。

植物也如此。像竹子保护区，竹子一定要砍了以后才会不断发起来，不然会衰退，这时候就需要有人去干预。

全国政协委员、重庆市林业局副局长张洪说，最初划自然保护区是抢救性保护，在当时，这符合历史条件和要求，也发挥了作用。

生态环境部自然生态保护司司长崔书红也认同张洪的观点。

他曾表示，由于受成立时科学技术条件、资金投入等限制，加上我国经济社会的快速发展，开发和保护的矛盾日益突出，一些自然保护区、尤其是早期在“抢救性保护”方针指导下设立的自然保护区确实存在设立不够规范、科学考察不深入、范围和功能分区不科学不合理的情况。

“这些问题需要历史、辩证地看待，但不影响自然保护区整体保护效果。在不懈努力下，自然保护区建设成效斐然，部分珍稀濒危物种野外种群得到逐步恢复，最典型的就是大熊猫和朱鹮。”崔书红说。

张洪在重庆市林业局分管风景名胜区和自然公园管理处（世界自然遗产管理办公室、缙云山风景名胜区管理局）等，他认为，解决生态保护和保障民生之间的矛盾，首先要搞清楚保护对象，究竟是保护森林生态系统中的植物还是动物，是动物中的猛禽类还是猫科类，确定保护对象及价值，才能定位和划定保护区面积。

具体划定时，要把握“度”的问题。核心保护对象搞清楚后，把握好度，让其能够生存，面积不要贪大。如果老百姓生活关乎到核心保护资源，那一定要迁出。如果不冲突，可以适当留一些居民。

另外，再看人口密度，比如在西部，地广人稀，相对可以划大一些；东部地区，要多重要素综合权衡。

“几十年过去了，自然保护区条例很多细节急需修改，不然会打击从事自然保护工作者的积极性。尤其，不能让保护区内参与保护的人穷下去。”张洪分析，保护区内外人们的需求有一致性，即对美好生活的需求，山下的人渴望上山精神释放，山上的人渴望富裕舒适生活。他建议，如果应急通道等公益性设施不破坏生态环境、不违背生物多样性等原则，可以在核心区或缓冲区适当修建。

“应该满足老百姓对美好生活的需求，但最终如何变，是个很大的课题。”张洪觉得，自然保护区应该与时俱进。目前对老百姓的补偿还不够，还需要更精准。补偿后，要研究生产生活替代方式，让大家富裕起来。

多次被通报后，重庆开始着手从头全面梳理问题，彻底整改。

记者获得的一份《重庆缙云山国家级自然保护区生态环境综合整治工作方案》显示，一共有七大类整治重点，除违规建设、违规经营、农家乐无序发展、乱占蚕食林地外，还包括监管执法不力、管理体制机制不顺等问题。

其中，要求重点整治各级干部执法不严、挤占挪用相关补贴损害群众利益、充当黑恶势力保护伞、侵占土地等问题。

数据显示，在前期整治中，有78名党员干部被问责。

问题整改进展明显。沈晓钟介绍，目前，针对中央环保督察、“绿盾”行动等发现的共190宗问题，已整改184宗，完成率达96.8%。

为了全面梳理，重庆对缙云山做了个大“体检”。通过摸排，整个保护区内一共有3085宗建构筑物，各级各方认定的共340宗违建，已累计完成整改319宗，预计明年年初能整改完毕。

缙云山国家级自然保护区内部分度假村拆除后，

正在复绿。

保护让路发展的“通病”

缙云山保护区的问题并非个案，我国的自然保护区存在通病。

长期以来，原住民的生活高度依赖自然资源，生产生活干扰生态问题频发，保护区也陷入发展和保护两难的尴尬境地。从问题性质看，缙云山的违规建设和经营等，只是冰山一角。

单中央生态环保督察通报的问题，就有不少触目惊心的案例。

2017年，震惊全国的甘肃祁连山国家级自然保护区生态破坏问题问责了100人，包括省部级干部3人，厅级干部21人。

祁连山保护区内多年来大规模探、采矿活动，造成祁连山地区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷，保护区内水电无序过度开发严重，导致水生态系统遭受破坏。

2017年，中央环保督察在吉林发现多个国家级自然保护区存在违建和大量旅游设施。包括珲春东北虎以及莫莫格、大布苏、查干湖、向海等国家级自然保护区，督察组在当地发现了管理部门在保护区内违法进行旅游开发等问题，对生态系统造成威胁。

去年9月，生态环境部“绿盾2018”专项行动对珲春东北虎国家级自然保护区的69个问题点位进行巡查，发现多个违法违规开发建设问题未整改到位。

近年来看，陕西秦岭违建问题无疑又一次揭开了自然保护区的伤疤。据悉，秦岭地区，有国家级自然保护区数十个。

2016年11月28日至12月28日，中央第六环境保护督察组对陕西省开展环境保护督察。督察组指出，近年来秦岭地区采矿采石破坏生态情况突出，根据2016年卫星遥感监测数据分析情况，区域270多处矿山开采点中，60%以上存在违法违规问题，生态破坏面积达到3500多公顷。

2018年7月以来，“秦岭违建别墅拆除”备受社会关注。

秦岭北麓西安段共有1194栋违建别墅被列为查处整治对象。据披露，秦岭北麓违法建筑始于2003年，别墅建设者对山体肆意破坏，生活污水随意排放，有的甚至把山坡人为削平，随意圈占林地，对生态环境的破坏十分严重。

今年5月，中央生态环保督察组向陕西反馈“回头看”情况时指出，陕西省、西安市在秦岭北麓西安境内违规建别墅问题上严重违反政治纪律、政治规矩，教训深刻，令人警醒。

还有地方走向另一个极端。

去年6月，生态环境部约谈广西自治区玉林等3市（县）党委或政府主要负责人。

约谈指出，玉林市对中央环保督察整改工作重视不够，态度消极。为给博白县云飞嶂风电场项目和人工经济林建设让路，在对那林自然保护区确界时，擅自将大面积生态公益林和天然林调出保护范围，拟使该自然保护区面积削减87.7%。甚至在广西自治区有关部门要求重新修改确界方案的情况下，仍于2018年3月再次提出确界方案，拟削减86%的保护区面积，消极应对中央环保督察整改要求，性质恶劣。

在去年中央环保督察“回头看”过程中，自然保护区随意“瘦身”给发展让路的案例比比皆是。

大规模旅游、房地产开发和开矿，无疑严重违背了自然保护区设立的初衷。

一位地方官员表示，保护区内土地权属不清，原住民拥有集体土地的使用权，多年发展下来违规建设十分普遍，还有的经过多轮转手，溯源困难重重。

曾有人在记者会上问崔书红，祁连山问题被曝出后，为什么自然保护区还存在这么多问题，是不是查处力度不够？

崔书红分析，最主要的还是一些地方政府和有关部门认识不深入，重视程度不够，政治站位不高，贯彻落实党中央国务院重大决策部署不果断不坚决不彻底。其次，是有的地方政府及其工作人员守法意识淡薄，知法违法。

“有的依然为侵占自然保护区的开发建设活动开‘绿灯’；有的缺乏担当，麻木冷漠，不敢较真碰硬，甚至在整改过程中，弄虚作假、敷衍整改、表面整改。例如，我们巡查就发现了这样的问题，巡查组到现场，所有的违法行为都停止了，等巡查组杀‘回马枪’的时候，生产活动仍然热火朝天。”

摸底与“治病”

祁连山等问题教训深刻，国家层面行动也从未停歇。

2017年7至12月，原环境保护部、国土资源部等7部门联合给国家级自然保护区“看病”，开展“绿盾”专项行动，查处涉及国家级自然保护区的违法违规问题。这是我国自然保护区建立以来检查范围最广、查处问题最多、追查问责最严、整改力度最大的一次专项行动。

这也是7部门首次在全国联合开展的、专门针对国家级自然保护区监督检查，首次实现对446处国家级自然保护区的全覆盖。

数据显示，这次专项行动调查处理了20800多个涉及自然保护区的问题线索，关停取缔企业2460多家，强制拆除590多万平方米建筑设施。

2018年第二次“绿盾”行动，又查处涉及采石采砂、工矿企业、核心区缓冲区旅游设施和水电设施等四类聚焦问题2518个。

问责也史上最严。单2018年前9个月，各地共调查处理了14000多个涉及自然保护区的问题线索，追责问责900人，其中厅级干部6人，处级干部150多人。

自然保护区的尴尬局面需要全面梳理。有学者提出，除了采取雷霆行动，还应进行全国自然保护区大体检。

张洪认为，全国自然保护区应该来个大摸底，并动态管理。

如果没有保护价值，保护区能否降格？保护对象没了，允不允许退出？保护对象濒危，如何加大保护力度？这些自然有松紧，这个“度”，就需要评估，动态把控，全国通盘考虑。

学界的呼吁得到了回应。

今年6月，中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出，建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系。

到2020年，设立一批国家公园，完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接，制定自然保护地内建设项目负面清单，构建统一的自然保护地分类分级管理体制。

《意见》还明确，将分类有序解决历史遗留问题。对自然保护地进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围。

张洪透露，缙云山保护区范围也将微调。比如一个村庄一半在保护区外，一半在内，很难管理，可能会适当调出。有的地区生态系统较好，下一步会纳入保护区，但总的面积不会变。

业界反映的《自然保护区条例》无法衔接等问题，也有转机。

今年9月，崔书红在发布会上表示，《自然保护区条例》是在1994年颁布，随着我国生态保护事业的快速发展，《条例》部分条款已经明显不能适应。

比如，缺乏科学的分区、分类管理制度、土地用途和土地权属的规定不完善，自然资源产权不明晰，以及处罚力度不够，违法成本极低，震慑作用明显不够等问题。

此外，《条例》在生态补偿、社区共管、特许经营等方面也缺乏具体可操作性的规定。

崔书红认为，当前最根本、最迫切的措施，是建立以国家公园为主体的自然保护地体系，在自然保护地立法的框架下，对《自然保护区条例》进行全面修订，同时与其他相关法律、法规进行有效的衔接，为自然保护区建设和管理提供更为全面的法律保障。

问题还在不断涌现，包括资金和管理机构。

虽然保护区生态保护资金总额可观，但一到地方，就划分不清楚，很多资金并没有用在保护上。

原住民民生改善也需要资金。

例如缙云山，目前整治资金由保护区所在的三区政府承担，生态搬迁是国家、市及区三级资金保障。当地官员建议，下一步马上面临的保护区内产业提档升级，需要通过更大的空间筹集资金，让社会参与。

机构方面，各地保护区管理局陆续与林业行政主管部门脱钩，跨部门组建事业单位，学者呼吁，保护区管理机构不能完全改革成公益性服务型单位，如果失去行政执法功能，保护区还将是一本乱账。

改革的十字路口

自然保护地在维护国家生态安全、保护生物多样性、保存自然遗产和改善生态环境质量等方面发挥了重要作用。最新数据显示，我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万个，保护面积覆盖我国陆域面积的18%、领海的4.6%。

如今，这1.18万个自然保护地正站在改革的十字路口。

去年机构改革后，“九龙治水”的局面得以改变。

新设立生态环境部和自然资源部，前者侧重统一行使生态环境监测监管和执法职能，加强环境污染治理；后者侧重统一行使全民所有自然资源资产管理者的职责，实现山水林田湖草整体综合治理，其管理的国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，负责监督管理各类自然保护地。

以国家公园为主体的自然保护地体系已着手建立，未来，一个保护地只有一套机构，只留一块牌子。

与此同时，新一轮中央生态环保督察拉开序幕，“绿盾”2019也正在进行中。

“改革的步子不能太大。”张洪脑海里满是“自然保护地占陆域国土面积18%以上”这个比例，“我们一定要认真思考，最严格的保护制度怎么设计，要考虑保障基本农田和老百姓居住等因素，要仔细斟酌。”

“职能归口后，遗留问题慢慢梳理开，然后就是建章立制，以一定之规，解决历史遗留问题。”沈晓钟说，今后原住民的生活条件，只会比原来好，不会比原来差。

来源：新京报 图文：邓琦

新闻背景

中央生态环境保护督察

中央生态环境保护督察是习近平总书记亲自倡导、亲自推动的一项重大改革举措，是加强生态环境保护、推进生态文明建设的一项重大制度安排。

中央生态环境保护督察工作从2015年年底开始试点，到2017年实现了所有省份的全覆盖，2018年对20个省份的整改情况进行“回头看”。这项工作开展以来，各地各部门对生态环境保护的思想认识发生了根本性变化，工作作风实现重大转变，推动解决老百姓身边的生态环境问题大约15万个，起到了“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”的效果。

从2019年开始，将开展第二轮中央生态环境保护督察，前三年是例行督察，第四年是“回头看”。2019年7月，第二轮第一批中央生态环境保护督察正式启动，8个督察组陆续进驻上海、福建、海南、重庆、甘肃、青海等6个省（市）和中国五矿集团有限公司、中国化工集团有限公司等两家中央企业，开展新一轮的例行督察。

来源：生态环境部

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陕西生态环境

原标题：《督察整改看成效（28）｜自然保护区变形记（新京报）》