北爱尔兰边界问题 ——英国脱欧谈判中的“绊脚石”

自2016年6月23日公投开始后，“英国脱欧”问题便吸引了全世界的目光，但是到目前为止，英国迟迟没有与欧盟达成“脱欧协议”，随着最终脱欧日期（2019年10月31日）的临近，英国极有可能以“无协议”的形式脱离欧盟。在脱欧协议谈判中，北爱尔兰边界问题一直是英欧双方争论的焦点，也是导致脱欧协议流产的重要原因，那么北爱尔兰边界问题是什么？它为什么如此重要？英国脱欧之后这一问题又将何去何从？要回答这些问题，还得从爱尔兰独立与北爱尔兰问题出现开始谈起。

北爱冲突与军事边界

地处西欧的爱尔兰岛与不列颠岛隔海相望，早在800多年前就开始遭受英格兰的入侵与殖民。17世纪以前，爱尔兰岛上的居民主要信仰天主教，随着英国殖民统治的强化，大量信仰新教的英格兰人与苏格兰人移民到了爱尔兰岛，爱尔兰岛内的民族矛盾与宗教矛盾开始出现并逐渐激化。1801年英国正式吞并爱尔兰。出于对英国殖民统治的不满，从1845年起，爱尔兰人民掀起了争取民族解放的爱尔兰独立运动。经过70多年的抗争，1921年，以天主教人口为主的爱尔兰岛南部26郡脱离英国，建立爱尔兰自由邦，1937年改称爱尔兰共和国，1948年爱尔兰共和国宣布脱离英联邦，第二年，英国正式承认爱尔兰完全独立。但在爱尔兰独立进程中，以新教人口为主的爱尔兰岛北部6郡至始至终都没有脱离英国，而是以北爱尔兰地区的身份留在了英国境内。因此，所谓的“北爱尔兰边界”便是指分隔英国的北爱尔兰地区与爱尔兰的长达499公里的国境线。

图1：北爱尔兰边界地图（作者自制）

在北爱尔兰，虽然大部分人口以信仰新教的英国移民的后裔为主，但仍居住着一定数量的信仰天主教的爱尔兰人。这两大群体不但在宗教信仰上存在着深刻的矛盾，而且在民族国家认同上存在着尖锐的对立：新教徒认为自己是英国人，并主张北爱尔兰是英国不可分割的一部分；天主教徒则坚持自己的爱尔兰人身份，而且并不认同英国的统治，主张北爱尔兰应该回归爱尔兰，建立真正统一的爱尔兰国家。两大群体相互敌视，互不往来，且不时爆发冲突，到了20世纪60年代，双方矛盾愈演愈烈，终于导致了一系列暴力流血事件的发生，1969年8月，英军奉命开进北爱尔兰，对北爱尔兰实行军事管制。

英军的到来没有平息北爱尔兰的动乱，反而激起了爱尔兰人群体更加激烈的反抗。爱尔兰人群体中以“爱尔兰共和军”为代表的极端民族主义者开始以英军、北爱尔兰政府官员乃至新教徒民众为袭击对象，主张用暴力、恐怖的方式争取爱尔兰的统一，其中的“临时派”更是提出了用“枪和炸弹”追求统一的口号。他们在北爱尔兰乃至英国各地实施绑架、爆炸、暗杀等活动，英国前首相撒切尔夫人的政治顾问艾雷·尼夫和前印度总督蒙巴顿勋爵均死于“爱尔兰共和军”之手。英军在镇压“爱尔兰共和军”等极端民族主义者的同时，为了防止他们逃往爱尔兰或从爱尔兰获得援助，开始在北爱尔兰与爱尔兰之间499公里长的边界线上设置严密的铁丝网、瞭望塔与检查站，严查每一位过境人员，实行严格的边界管控，北爱尔兰边界从此成为了一条森严的军事边界。

图2：“爱尔兰共和军”宣传画

                                                                       《贝尔法斯特协定》与开放边界

激烈的对抗与冲突在北爱尔兰造成了持续的社会动荡与大量的人员伤亡，在国际斡旋的努力下，冲突各方意识到暴力并不能解决相关问题，于是开启了和平谈判的进程。

1998年4月10日，英国政府、爱尔兰政府与北爱尔兰冲突双方的主要政党代表共同签署了《贝尔法斯特协定》（又称《耶稣受难日协定》），结束了北爱尔兰长达30余年的冲突与动乱，开启了和平稳定的新局面，北爱尔兰边界上的军事设施开始拆除，并逐渐向开放边界过渡。

鉴于当时的英国和爱尔兰均为欧盟成员国，且都在欧洲单一市场和关税同盟之内，在北爱尔兰边界上，除了军事设施外，作为通常国家边界意义上的海关、边检等实体设施也被移除，实现了边界两端的人员与货物的自由流动，北爱尔兰边界成为了真正意义上的开放边界，即人们通常所说的“软边界”。边界的开放促进了北爱尔兰与爱尔兰两地频繁的人员交流与跨边界合作，据英国政府和欧盟委员会统计，在2017年，北爱尔兰和爱尔兰在“贸易、教育、医疗保健和农业等的跨边界合作领域达到了142个，每天有3万人跨境工作、上学或就医”[1]。随着有形边界的消除，居住在北爱尔兰的爱尔兰人群体中的心结也得以慢慢解开，他们不再激进地寻求脱离英国的统治，开始享受开放边界下北爱尔兰与爱尔兰逐渐融为一体的成果。20年来，北爱尔兰保持了社会的和平稳定，实现了经济的繁荣发展。

                                                                               英国脱欧与边界问题重现

随着英国开启脱欧时间，北爱尔兰边界问题再次进入了人们的视野。英国脱欧以后，北爱尔兰边界将成为英国与欧盟的唯一陆上边界，也是划分欧盟与非欧盟区域的一条重要分界线。由于脱欧以后，英国不再留在欧洲单一市场与关税同盟之内，不再执行欧盟统一的贸易政策，这意味着北爱尔兰边界上需要重新设立实体海关与边检设施，对跨境货物征收关税及进行相关检查，以防止走私行为。与此同时，脱欧以后，所有英国民众将丧失欧盟公民身份，无论是从北爱尔兰前往爱尔兰还是从爱尔兰前往北爱尔兰都需要在边界上完成英国与欧盟的双重通关手续，以防止偷渡、跨境犯罪等行为。自由开放的“软边界”变回传统管制的“硬边界”将使北爱尔兰与爱尔兰两地的货物流通与人员流动受到限制，跨境货物需要缴纳关税与接受检查，大大增加了货物的贸易成本与通行时间，同样地，跨境人员也需要在关卡前完成过关手续后才准通行。重新设立的“硬边界”将直接冲击北爱尔兰与爱尔兰两地高度融合的跨边界合作，同时给普通民众的跨境就业、医疗、教育等生活的方方面面带来极大的不便。更为糟糕的是，“硬边界”的恢复将重新使北爱尔兰边界政治化，对于北爱尔兰内部的爱尔兰人群体来说，北爱尔兰边界将再次成为阻隔他们与祖国爱尔兰相连的“分离之墙”，重新唤起他们的身份认同，激化北爱尔兰内部的族群矛盾，新的对立与冲突乃至暴力流血事件都有可能再次出现。

（图3：反对“硬边界”的民众游行）

因此，英国与欧盟、爱尔兰三方都在努力避免“硬边界”在北爱尔兰与爱尔兰之间重新出现，但在如何保持边界的开放这个问题上，英国却与欧盟和爱尔兰存在着巨大的分歧。

2017年11月，欧盟方面率先提出了一份关于北爱尔兰边界的“后备方案”（Backstop），该方案建议英国脱欧以后，北爱尔兰作为一个单独的实体继续留在欧洲单一市场和关税同盟之内，仍然执行欧盟内部统一的贸易政策，故此北爱尔兰边界上不用设置海关与边检，继续保持自由开放的状态，货物与人员仍然可以在边界两端不受限制地自由流通，而实体海关与边检设施将设置在英国其他地区。[2] 这一方案得到了爱尔兰方面的支持，但是英国对于欧盟的这个“后备方案”并不买账，英国方面认为，如果执行这一方案，那么英国其他地区的货物流入北爱尔兰之前就需要接受欧盟标准的检查以及缴纳关税，这意味着将英国与欧盟的边界划在了爱尔兰海之上，北爱尔兰被划在了英国边界之外，这将极大地损害英国的领土主权的完整性，因此英国不能同意这一方案。

不久之后，英国方面也提出了自己的解决方案。英国方案的内容是，鉴于英欧特殊关系，英国应该与欧盟尽快签订一个自由贸易协定，在货物贸易领域制订“共同的贸易规则手册”，建立英欧自由贸易区，在统一的贸易标准下，货物在出入境时没必要接受检查和监管，而关税的申报和收取则可以借助技术手段如电子申报等予以解决。但是英国的方案同样遭到了欧盟的反对，欧盟方面反对的理由是：自由贸易协定的谈判是一个需要反复协商与详加考虑的过程，如果在这个问题上为英国“开后门”将导致一个“坏的开始”，以后的自由贸易协定谈判中，其他国家也会要求得到与英国同等的待遇，加快谈判进程，欧盟将逐渐丧失谈判的主导权，最终达成一系列不利于欧盟的协定。[3]因此，欧盟也不能接受英国的方案。

作为受英国脱欧影响最直接的国家，爱尔兰尤其关切北爱尔兰边界问题。除了防范北爱尔兰冲突再起给爱尔兰的国境安全造成冲击外，爱尔兰方面最为担心的是“硬边界”的恢复将严重破坏爱尔兰岛上高度融合的“全岛型经济”（All-Island Economy）,使爱尔兰在摆脱欧债危机后再一次面临“经济衰退”的风险。因此，爱尔兰要求英国保证《贝尔法斯特协定》在其脱欧之后继续生效，同时呼吁英国接受欧盟提出的“后备方案”，让北爱尔兰继续留在欧洲单一市场和关税同盟之内[4]。由于受自身实力的限制，爱尔兰在处理北爱尔兰边界问题上打得更多的是“欧盟牌”，依靠欧盟来向英国施压，以维护在边界问题上的切身利益。

经过漫长的协商与谈判，2018年11月，英国政府与欧盟终于达成了一个“单一关税区”（Single Customs Territory）方案（得到了爱尔兰方面的认同），该方案允许，在2020年底北爱尔兰边界问题仍然没有得到解决的情况下，英国与欧盟将组成一个“临时性”的关税同盟，英国整体与欧盟还在同一个关税区内，但北爱尔兰还要遵守《欧盟海关法典》以及执行欧洲单一市场某些领域的规则[5]。但是这一方案遭到了代表北爱尔兰新教徒族群利益的北爱尔兰民主统一党的强烈反对，他们认为这一方案仍然给予了北爱尔兰“特殊地位”，使得北爱尔兰在未来依然存在脱离英国的风险，英国其他的脱欧强硬派也不同意这一方案，认为这将使英国的脱欧不彻底。最终，在2019年3月，英国议会否决了包含“单一关税区”方案在内的脱欧协议草案，直到今天，英国与欧盟再也没有达成任何关于脱欧的协议。

综上所述，北爱尔兰边界问题不仅仅是一个边界开放与否的问题，也不单纯是北爱尔兰内部两大族群的矛盾与冲突的问题，它背后反映的是北爱尔兰、爱尔兰、英国三者之间在历史、宗教、政治、经济等各个层面的错综复杂的联系，以及英国与欧盟、爱尔兰的现实利益博弈。其实，从“英国脱欧，《贝尔法斯特协定》的‘封印’就会被解除”中，我们也应该明白，如此复杂的北爱尔兰边界问题不可能依靠几个方案或一纸协定就得以解决，在相当长的一段时期内，它仍将继续存在。

（作者：王凯华，北京大学区域与国别研究院2019级直博生，北京大学区域与国别研究院燕南66优创团队出品）

[参考文献]

[1] Ben Tonra, “Brexit and Irish Security and Defence”, SPIRe Working Paper WP12.

[2] Gavin Murphy, “A Very British Putsch-Brexit, Ireland and the Red Room”, Third Text, 2018, Vol.32, Nos. 5-6, 725-731.

[3] Michael O’Neill, “Brexit and the Irish question IN FOCUS-Part Three: Solving the Border”, European View, Vol. 18(I), 2019, p.121.

[4] Tony Connelly, ”EU Downbeat over UK AG’s Brexit Backstop Proposals”, RTÉ News, March 7, 2019, https://www.rte.ie/news/2019/0307/1034803-brexit_backstop_barnier/, 上网时间：2019年9月25日13:01.

[5] ”Backstop Agreement Central to Brexit Deal—Barnier”, RTÉ News, July 20, 2018, https://www.rte.ie/news/brexit/2018/0720/979908-theresa-may/, 上网时间：2019年9月25日，12:39.

[6] 郭家宏：《民族、宗教与20世纪爱尔兰问题》，《史学月刊》2004年第2期。

[7] 曲兵、王朔：《英国脱欧进程中的北爱尔兰边界问题》，《现代国际关系》2019年第7期。

[1] 转引自：曲兵、王朔：《英国脱欧进程中的北爱尔兰边界问题》，《现代国际关系》2019年第7期。

[2] 参见：”Backstop Agreement Central to Brexit Deal—Barnier”, RTÉ News, July 20, 2018, https://www.rte.ie/news/brexit/2018/0720/979908-theresa-may/, 上网时间：2019年9月25日，12:39.

[3] 参见：Tony Connelly, ”EU Downbeat over UK AG’s Brexit Backstop Proposals”, RTÉ News, March 7, 2019, https://www.rte.ie/news/2019/0307/1034803-brexit_backstop_barnier/, 上网时间：2019年9月25日13:01.

[4] 参见：Gavin Murphy, “A Very British Putsch-Brexit, Ireland and the Red Room”, Third Text, 2018, Vol.32, Nos. 5-6, 725-731.

[5] 参见：曲兵、王朔：《英国脱欧进程中的北爱尔兰边界问题》，《现代国际关系》2019年第7期。