揭秘英国政治的核心枢纽——内阁办公厅

编者按：《内阁办公厅》一书为我们提供了英国内阁办公厅从一战期间创设至今的详尽历史，同时囊括了其11位内阁秘书长的多彩经历，他们是变化莫测的英国政治图景中长久存在且隐藏于幕后的一派政治力量，深刻影响着英国乃至世界政治发展的走向。

该书围绕着内阁秘书长的角色及其与首相、文官群体和各大臣间的关系重点展开论述，深度分析了内阁办公厅如何承担众多复杂而艰巨的任务，如支持首相并为其宣传造势、达成必要的交易、危机管理等，从而凸显其在塑造可问责、有担当的政府中的重要角色。以下内容选自该书部分章节。

和所有内阁秘书长一样，莫里斯·汉基在争取权力上坚决果断，并懂得如何在恰当的时间以恰当的方式施加个人影响。其中，最明显的一次是1916年3月，包括当时的军需部大臣劳合·乔治在内的英国高官代表团前往位于巴黎奥赛码头（Quai d’ Orsay）的法国外交部，与法国政客举行会谈。劳合·乔治和汉基中途离开了会场，沿着巴黎的街道一起走了很久，在漫步中反思对第一次世界大战的指挥。汉基认为此时应该表明他希望优化政府核心机构的想法。劳合·乔治写道：我记得我们经过旺多姆圆柱（Vendome Column）时，莫里斯爵士停下来说：“你应该坚持组建一个小规模的战事委员会来全权处理战争的日常指挥工作。战时内阁必须独立于内阁，与首相保持密切联系。但首相作为政府首脑，工作任务太重，要管理内阁，还要照顾议会和内政事务，无暇管理战时内阁。并且，首相在经历了过去两年半的辛苦之后也有些疲惫了。战时内阁的负责人必须是一个精力充沛、干劲十足的人。”

汉基此番言论巧妙地利用了劳合·乔治的自负和对终极权力的渴望，同时又委婉含蓄、不露声色地表达了对阿斯奎斯的贬毁。

战时秘书处的成立（1916年12月）

1916年12月5日，阿斯奎斯辞职。按照惯例，劳合·乔治要等到次日乔治五世在白金汉宫（Buckingham Palace）对其进行任命之后才能够成为首相。劳合成为新一届联合政府的首脑，保守党领袖博纳·劳出任财政大臣。那天晚上 10 点左右，劳合·乔治在陆军部的办公室里召见了汉基：

他通知我说他是新一任首相，但他并不是太喜欢这一职位，我们就新政府人员构成、新战事委员会的流程和战争的未来走向谈了很久。博纳·劳也在办公室待了一会儿，他和博纳·劳问了我很多问题，我觉得他们是想给我安排个职位。劳合·乔治让我把自己的观点整理成备忘录。

汉基是唯一一位后来成为大臣的内阁秘书长，尽管他担任内阁秘书长很久之后才得到了提拔。从他的描述中可以看出他的建议的分量。劳合·乔治为了这个最终结果颇为恼火地筹划了好几个月，因此一上任便迅速组建了享有最高权力的战时内阁。起先战时内阁只有5个人，包括博纳·劳、柯曾、工党领袖亚瑟·亨德森（Arthur Henderson）、保守党人米尔纳勋爵（Lord Milner），后两位是不管部大臣（Minister Without Portfolio）。随后又有其他成员加入，包括英属南非总督扬·史末资（Jan Smuts）、工党政治家乔治·巴恩斯（George Barnes）和保守党政治家奥斯丁·张伯伦（Austen Chamberlain）。

终于，1914年8月，战争爆发28个月后，英国有了全权指挥战争的政府机构。劳合·乔治还采纳了汉基的另一个建议：需要提高行政效率。他后来就这一点所做的阐述对于100年后内阁办公厅的工作依然具有价值：

我决定采取的另一项打破内阁传统的举措是设立内阁秘书处……我认为有必要设立内阁秘书长一职，对所有重要议题的讨论进行简要总结，并完整记录所有决策。当决策涉及某一部门时，会议纪要副本应立即送达该部门。我认为，内阁决策的性质和内容应以书面形式正式告知相关部门，这一点极为重要。这份书面纪要不仅是对大臣的提醒，同时也让向大臣提供建议和执行大臣决策的官员能够充分了解相关信息。鉴于过去大量的决策都没有得到落实，我认为内阁秘书处应该并且必须跟踪后续进展，不时向我报告各相关部门采取了哪些行动来落实内阁有关决策。我后来发现，内阁发出的质询函以及各部门递交的答复报告非常有助于提醒各部门认真履职。如果内阁秘书处报告有哪些决策未能落实或拖延执行，我会召见相关大臣；如果决策落实遭遇了意料之外的困难，我们就采取措施加以解决。

劳合·乔治最终得到了其梦寐以求的职位，汉基也是。 “劳合·乔治让我全权负责组建内阁秘书处，并为其配备人员。”汉基写道。他早就看上了白厅花园里白厅宫东侧靠近泰晤士河的一些宅邸。工程部（Office of Works）受命在墙体上穿门凿窗，以打造一个统一的办公区域：

（早期）那段时间，我的下属是如何成功开展工作的，至今都是个谜。一个房间里有三四个人在工作，一个人在口述，竭力让自己的声音压过锤头电锯发出的噪声，另一个人就某重要事项进行业务访谈，第三个人则着手撰写备忘录。他们是那么忠于职守、热情洋溢，若非如此，他们的工作根本无法完成。

汉基将他的新办公区一分为二：他自己负责的军事组（Military Section）和由 G.M.杨［G.M.Young， 后 来 成 为斯坦利·鲍德温（Stanley Baldwin）的指定传记作家］负责的内务组（Civilian Section）。内务组负责人不久改为威尔斯曼（Welshman），后又改为日记作家——杰出的托马斯·琼斯（Thomas Jones）。汉基继续致力于召集他称之为“无部门偏见，将赢得战争作为唯一立场的一群核心人物”。汉基立即投入工作，12月12日早上，汉基接见了托马斯·琼斯，后者表示他想接触高层人物，但不想为琐事所累：

我和莫里斯·汉基爵士会面，讨论我将担任何种工作。劳合·乔治已经同他谈过了。我说我不想参与办公室事务，而是想作为中间人，在各政要之间进行协调，尽可能帮助首相做出正确选择。他表示非常理解。他会再去找劳合·乔治。汉基所管理的部门位于白厅花园2号，但我认为该部门人员的影响力将渗透到白厅花园1号和3号。

汉基慧眼识人，组建了一个强大的团队，包括利奥·埃莫里（Leo Amery）和威廉·奥姆斯比-戈尔（William OrmsbyGore）。利奥·埃莫里能力出众，富有创造力，在内阁中官至印度事务部（India Office）大臣，威廉·奥姆斯比-戈尔后出任殖民地大臣（Colonial Secretary），其子在 J.F.肯尼迪（J.F.Kennedy）任美国总统期间（1961—1963）出任英国驻美大使，备受推崇。

战时内阁的首次会议于12月9日星期六上午11点半在陆军部而非唐宁街10号的内阁会议室举行，5位战时内阁大臣及海军大臣爱德华·卡森（Edward Carson）、第一海务大臣约翰·杰利科（John Jellicoe）上将出席了会议。汉基出席了战时内阁的所有会议，通常情况下由助理秘书协助完成会议记录，当涉及高级别机密时，记录由汉基亲自完成。12月9日晚，汉基在日记中写道，“旧爱已去，新欢到来”。

劳合·乔治是英国历史上第一位真正非贵族出身的首相，并且，和接受私立教育的内阁同僚不同，劳合·乔治毕业于教会学校。此时的他正值个人权力巅峰，烦躁不安地应对各种紧急情况和变化，决心打赢战争，并在战后为英国人民争取更好 的结果。为实现这些目标，劳合·乔治认为除内阁秘书处外，还应在唐宁街10号增加人员以支持其工作。唐宁街10号花园里因此建起了一座简易馆舍作为劳合·乔治私人秘书处的所在地，这就是著名的“花园别馆”（Garden Suburb）。这一机构实际上是首相事务部（Prime Minister’ s Department）的雏形，一些首相曾有过此大胆设想，在接下来的100年里，这一想法不时出现，但从未成为现实。

劳合·乔治的这一新举动在白厅招致诸多猜疑，尤其是汉基，因为此时私人秘书处已发展成一个独立的情报部门，就各政府部门的工作向首相提供情报，根据首相指示制定相关领域的政策，同时开始负责起草部分首相发言。此时，唐宁街的人员队伍不断扩大，其中包括劳合·乔治的情妇弗朗西丝·史蒂文森（Frances Stevenson），她和劳合·乔治的妻子玛格丽特（Margaret）同住在一栋建筑里。据 A.J.P.泰勒（A. J.P.Taylor）说：“他是沃波尔之后首个卸任后财富较上任前剧增的首相，也是格拉夫顿公爵（Duke of Grafton）之后首个公开与情人同居的首相。”1911年，史蒂文森被聘担任劳合·乔治女儿梅根（Megan）的家庭教师，劳合·乔治很快便迷上了她。

两年后，史蒂文森同意做劳合·乔治的私人秘书兼情人。整个战争期间及战争结束后，两人关系都十分亲密。玛格丽特1941年去世，两年后，史蒂文森嫁给劳合·乔治，1945年，在两人的婚姻持续了18个月后，劳合·乔治去世。

汉基埋首工作，不分昼夜，努力使内阁秘书处融入政府 体系，试图压过“花园别馆”。历史学家肯尼斯·O.摩根（Kenneth O. Morgan）认为，至少在1917年中期，汉基达到了目的。汉基规定内阁秘书处的主要职责有四项：记录战时内阁会议的进程；在战时内阁做出决议当日将其传达至各执行部门；提前准备会议文件，确保相关大臣及包括军方在内的其他人员参会；处理与战时内阁工作相关的来往信件。汉基殚精竭虑，为内阁秘书处制定了各种规章：

首相、战时内阁成员、任何政府工作人员和部门可就战时内阁决议进行质询。质询程序为，致函内阁秘书处，必要时附上简短备忘录，列出对相关决议的质询要点。

战时内阁在达成任何最终决议前，依惯例需要征询相关各部大臣，大臣将以书面或口头形式向战时内阁提供相关及必要决议依据。

每次会议结束后，内阁秘书长会将会议纪要草案提供给各内阁成员传阅，供其提供建议，同时还会将会议纪要草案提供给就某一议题应邀参会的相关大臣，供其提供建议。收到他们的反馈后，内阁秘书长会将会议纪要定稿后呈首相批阅。首相在战时内阁会议纪要上签字后，战时内阁决议由此出台，交由相关部门予以执行。如首相缺席或有其他要务缠身，则不必经首相签字即刻生成内阁决议。

首相签字后，战时内阁决议由内阁秘书长即刻下达至相关部门的政务大臣和事务大臣，由他们负责落实。

本文摘选自《内阁办公厅：现代政府的诞生》，中信出版集团