月读｜城市再开发中的四个问题：读《造城者》

固然初版、再版于上世纪末，《造城者》当下读起来依然是一本有相当冲击力的书。首先，作者苏珊·费恩斯坦的写作兼具深谙其中的冷静与不动声色的犀利，关于纽约与伦敦的再开发典型案例，镶嵌在其逻辑缜密的理论建构之中，辅以功底深厚的相关理论综述与批评，巨大的信息“轰炸感”令人大呼过瘾。

其次，这是一本关于房地产开发商的书，作者如记者般调查解析了开发商在全球城市建造中的核心作用。他们的激情与贪婪，他们的举足轻重和一败涂地，以及他们为城市的物质形态和社会关系带来的剧变，颠覆了关于城市再开发中政府起决定性作用的一般认知。

再次，本书没有与主旨无关的多余谈资，时间集中于1978年至2000年，对象限于纽约和伦敦，内容则是这两座城市再开发历史的趋同与分异，几乎是一部20世纪末纽约和伦敦城市再开发断代史。阅读本书之于笔者的最大益处，在于激发起对老问题的新思考，以下结合书中内容，略谈四点。

《造城者》书影，[美]苏珊·费恩斯坦 著，侯丽 译，同济大学出版社

房地产到底是一个什么样的行业？

多年前，笔者在银行从事房地产信贷工作，直观感受到两点：第一，房地产业和政府天然的亲密关系。对于民众来说，城市的GDP水平（就业和生活水平提高的保证）和城市景观的“好看”是很直观的两大指标。“好看”的城市景观中很大一部分是房地产行业创造的。上海陆家嘴金融城、深圳福田中心区，大型集聚式的城市建造，都在心理上给人以“城市让生活更美好”的激励。

当下高度依赖房地产业为经济发展引擎，城市GDP不能忽略房地产及其相关行业的巨大贡献。大型房地产开发项目通常由当地大型国有房产企业或跨区域私有房地产集团来操盘，前者隶属于政府，后者则是地方政府竞相欢迎的合作伙伴。

上海陆家嘴金融城。图片来源：互联网

第二，房地产业与金融业绝对捆绑式的关系。笔者在从业过程中，目睹了不论是在银根放松还是紧缩的情况下，银行都异常努力地向房地产业投放不仅数额庞大且周期（循环持续）很长的贷款，对这个行业的“优待”高于任何其他行业。原因也很简单，房地产业的风险是很小的，银行握有抵押率很低的土地、在建工程、建成物业的抵押权，市场发生波动时，可以通过对抵押物的变现来实现债权。除非发生行业整体性的崩溃，贷款安全是非常有保证的。除此之外，银行的贷款也缺少其他出口，到期贷款最好的出处就是存量房地产客户，于是中期的开发贷款在项目建成后又转变成了长期的经营性物业贷款，甚至会通过各种增信的方式向房地产企业投放与项目周期根本不匹配的短期流动资金贷款。

与此同时，银行对房地产贷款的监管实际上很困难。大型的项目开发往往都由集团性的开发商来操作，他们的财务管理模式是中央集中型的，项目在未获得贷款时（缺少一些准入条件，如施工许可证）已开始建造甚至临近完工，银行投放资金的实际去向与项目的资金使用通常是不匹配的。最终的状态是，银行通过总行层级的集团授信为某一个开发商提供源源不断的各种贷款，而其所能明确看到的监管依据，只有时间上滞后的集团财务报表（包含所有融资信息），和贷款所涉及具体项目的实际建造、销售情况，从而完成“形式上”的监管，对资金的实际流向采取事实上放任的态度。在国有大银行工作，甚至会产生一种感觉：银行本身在一定程度上是为房地产行业而存在的。

《造城者》关于房地产开发的特殊性及其影响一章的论述，梳理了房地产业为何占有如此重要位置的理论依据，其中最重要的是对房地产“资本属性”的理解。对消费者而言，房地产是一个既可以使用，亦可以投资以获取回报的空间商品；对开发商而言，房地产开发不仅有很高的利润回报，持有型的物业还可以抵押获得新一轮的融资，从而加速利润的生产速度。

深圳城中村南头古城的一扇窗，下方写着“为梦而漂”。赵琦 图

在城市层面，房地产业不断生产出新的空间，而这些空间通过容纳新的生产关系，又不断投入一轮又一轮新空间的生产。这样的行业是独一无二的。作者指出，大卫·哈维关于房地产业属性的判断有两方面的偏颇，一是认为房地产投资在初级循环中出现过度积累，投资进入建成环境中（二级资本循环）并一直停留在那里；二是认为房地产投资不创造价值，是“虚拟资本”。在一次与友人关于深圳城中村村民受益于城市迅速开发，而转变为市中心大房东现象的讨论中，笔者认为，这是一种“不劳而获”的“寄生”现象。而作者指出，这其实是一个“谁应该获利”的问题，而不是“利润是否存在”的问题。在深圳城中村的案例中，显然，微观层面的获利者似乎是不劳而获的，但在城市层面，村民提供的“空间”的确激励了新的创造价值的社会关系（因低廉的租金和多元的环境，很多创业者都在城中村起步）的产生，从而成为城市发展的优质空间资本。如此看来，房地产业在城市经济中的重要性不应当被简单看待。

城市政体对再开发的影响是决定性的吗？

关于纽约和伦敦城市再开发的比较研究，是《造城者》另一个精彩的部分。纽约和伦敦有着不同的城市政体，核心表现是地方与中央的关系。如果把政府看作经营城市的公司，纽约和中央政府的关系类似子公司和母公司。纽约（市政府）相当于一个拥有独立法人地位的子公司，经营的自由度很大，且在很大程度上要自负盈亏；伦敦（33个地方政府）和中央政府的关系则更像是分公司和母公司，经营的自由度很小，也不太需要自负盈亏。

此外，迥异的政党政治背景也让两座城市显得非常不同。美国是推崇个人英雄主义的国家，共和党和民主党仿佛是贴在执政者身后的标签。而在英国——世界政党政治的诞生地——保守党和工党绝对是执政者的胸牌。论及纽约的城市发展，常说的是“某某”市长时期，而伦敦，则是“某某”政党执政时期。这也是为什么作者在论及上世纪80年代，纽约与伦敦有着相似的将房地产开发作为刺激增长的基本策略时，使用了“纽约市政府”和“负责伦敦的英国政府”这两个不对等的词汇。

撒切尔夫人1979年成为英国首相。图片来源：互联网

将上述区别放到20世纪末的城市再开发领域，纽约呈现出在1975年财政危机之后，在更明显的市场导向下的粗放和自由，伦敦则因为在市场和国家干预之间的不断摇摆，情况显得精致和复杂得多。

本书论述的时间从1978年至2000年，主要处于英国保守党再度执政的时期，即1979年撒切尔夫人上台至1997年约翰·梅杰下台。在1994年工党废除党章第四条公有制条款之前的75年内（1918年颁布了包含该条款的党章），公有制（至少在形式上）是工党解决城市问题和英国经济衰退问题的主要手段，保守党则站在对立面，私有制的立场。未能扭转英国经济衰退的趋势，工党在1979年失去了执政党的地位，撒切尔政府强硬和坚定的私有化路线，使得伦敦的城市再开发和纽约呈现出趋同的景象：政府减少干预，为开发商提供各种便利与服务，从而引发了1980年代这座城市的迅猛开发，城市的物质形态被显著改变。这种趋同根源于两大背景：两座城市都选择以维护其全球城市的地位为首要目标；在方法上，纽约保持了自由主义的惯性，伦敦则突然转向自由主义。

曾经帮助英国走上世界帝国的自由主义，这一次未能助其重现辉煌。战后凯恩斯的国家干预理论和由《贝弗里奇报告》所确立的福利国家蓝图已在英国扎根，尽管撒切尔主义一度让英国走出了经济危机，但贫富差距的进一步拉大和社会公平的严重倒退，最终没能阻止英国经济的再度回落，保守党自然也就失去了选民支持。

1990年代，纽约和伦敦的城市再开发的政治环境再度发生分异。纽约依然以经济发展为主要价值导向，对社会公正问题并不十分关注。伦敦进入了一个全新的共识政治时期，布莱尔领导下的“新工党”并未回到之前的公有制思路（事实上，工党党章的公有制条款就是在其任期内被废除的），而是延续了保守党私有化的项目，并在城市再开发领域依然依赖私营部门，但公私合作的伙伴关系被制度化，规划层面的社区参与得到了进一步的发展和促进。

1942年《贝弗里奇报告》发表后得到英国民众的广泛支持，图为当时的漫画。图片来源：互联网

在本书论及的时间段内，城市政体对再开发的影响并不是最重要的。尽管伦敦和纽约的体制非常不同，但结果大同小异：对开发商和私营资本的高度依赖，体现了经济发展优先、兼顾社会公平的执政价值取向。国家和城市一旦加入全球竞争体系，就不能幻想不同的城市政体对开发商和私营资本会有不同的态度。

经济发展优先是必然的价值取向吗？

为什么纽约和伦敦在20世纪末最后20年，都选择经济发展优先，兼顾社会公平？当然，两者天平的角度在1980年代可能比较一致，到了1990年代，伦敦在社会公平这方面的砝码加大了一些，但本质上依然是经济发展优先。经济发展优先是必然的价值取向吗？笔者的答案是：现阶段，是的。理由有几方面：

第一，经济发展的背后是人类演化过程中的“竞争”本能。竞争和追求公平都是人类的本能，但在生物演化史上，是竞争让人类成为万物之灵。国家与其他国家、城市与其他城市的竞争，像极了演化史上人类同其他物种以及后期智人同其他人种的竞争。不同点在于，后者的竞争结果是残酷的胜出与淘汰。但我们把人类历史往回推几百年，就会发现，“地理大发现”之后发生在全球范围内的先进地区对落后地区的掠夺，残酷性几乎与其相当。人类文明发展到今天，世界上的任何一个角落，除了技术无法到达并进行开发的地方，都不可避免地卷入了所谓“全球化”潮流中，如果不建立其自身的竞争优势，只有被掠夺的结果。

工业革命后，随着各地区城市化不断加深，城市成为地区竞争的主战场，以“竞争”为内在动因的经济发展，如何能不成为首要的价值取向？在伦敦城市再开发的实践中，从保守党私有化政策和工党公有制理念的博弈来看，私有和公有都是方法而不是目的，最终都会统一在发展经济的大旗之下，你中不排斥我，我中亦可有你。这也解释了为何工党最终竟能做出废除党章中公有制条款的决定，不能发展经济和提高人民生活水平，政党就会失去其执政基础。方法可以抛弃，发展的诉求不可能改变。

保留下来的斯皮塔菲尔兹老市场（位于新市场旁边）。图片来源：互联网

第二，经济发展和社会公平不是必然对立的。社会公平这个词长期都被很“笼统”地滥用，实际上，其内部有着不同层级。执政党都理直气壮地谋求经济发展，是因为经济发展能够带来社会公平——这里的社会公平指的是整体上的社会公平，比如一个国家、一座城市层面上的公平。而出现在城市再开发领域的社会公平诉求，通常是局部的，如一个产业、一个社区层面上的公平。在纽约时代广场案例中，谋求公平的是承受不了高租金的剧院衍生的服务产业，在伦敦斯皮塔菲尔兹案例中则是经济基础微薄的孟加拉人社区。

保罗·彼得森认为，“政府无力直接提升穷人的福利”（《城市极限》），穷人的福利需要通过再分配——而不是“直接”——来保障。没有发展，政府拿什么来再分配？从这个角度看，经济发展同整体社会公平是没有矛盾的。经济发展同局部社会公平的矛盾，从另一个角度看，其实是局部公平和整体公平的矛盾，只是由于整体公平在具体项目中不那么“可视”而隐没在了局部公平（通常看起来利益受到很大损失）和经济发展（通常看起来是开发商赤裸裸地逐利）的背面。表面上看，规划平衡的是发展与公平的关系，实际更准确地说，是局部与整体的关系。

感官刺激强烈的纽约时代广场。图片来源：互联网

第三，经济发展与社会公平不应是同一个层级的价值。把两者放在同一个层级去讨论，是一件很荒谬的事情，前者是物质范畴的概念，而后者则包含了物质和精神双重意义，是具有更高层级价值的概念。在社会主义国家，发展经济的目的是为了实现共同富裕，这个目的本身就有强烈的社会公平的含义。关于社会公平的定义，很难用一句话来概括，但笔者认为有两项内容是基础性的：坚实的社会保障和多元包容的社会文化。要同时满足这两项要求，经济必须发展到一定程度。经济发展是手段，社会公平是目的。社会公平是经济发展背后更大的价值，而不应该是同一层面对立的价值。在整体社会公平和局部社会公平的选择上，整体优先于局部，是民主社会必然的逻辑（少数服从多数），但局部社会公平如果涉及人基本的生存和发展权利，则另当别论。民主固然是社会正常运作的规范基础，而对弱势群体的保护，则是文明发展到今天应被自觉遵循的基本道德，道德优于规范。

贫富差距拉大是必然结果吗？

为什么在现实中，经济发展优先的政策取向常常带来了贫富差距拉大的结果？贫富差距拉大，可能比“共同贫穷”好一点，但和“共同富裕”也是大相径庭的。

原因之一，是将经济发展等同于经济“快速”发展。比如，政府官员的政绩诉求，导致政府在实践中总是抱怨，对社会公平过度的考虑会影响再开发项目的实施进度，影响当地经济的发展速度。

但并不是每一个再开发决策都会达到振兴经济的效果，市场变化经常不可预测，刚愎自用、一味猛进的项目可能变成一座鬼城。

本书论及的国王十字车站再开发项目，遭遇了来自包括当地社区和原住民的抵制，结果在再开发过程中出现的自发、渐进式业态植入，反而为项目在经济向好时的重新发力集聚了更多能量；而斯皮塔菲尔兹市集在开发过程中的迂回阶段，所引入的过渡性用途，并非大型开发入，却意外成功，并为本地居民创造了大量工作岗位。自发生长不一定是低效的，来自非规划的民间力量，有时破坏性更小、更温和，对经济发展和社会公平的促进不容小觑。

改造后的伦敦国王十字车站。图片来源：www.kingscross.co.uk

原因之二，是对社会公平的追求常常被后置，发展的推进方“蛋糕大了才能更好地再分配”的思想根深蒂固。项目一旦启动，就很难随意中止，对开发商的强依赖，让政府有时处于弱势位置。时代广场案例中，规划斡旋时，开发商需要进行的补偿方案，最终都被其想方设法规避了，不仅克林顿社区没有从私营开发商那里拿到一分钱，开发商也未履行对政府做出的关于修缮地铁站的最低限度责任承诺。

如果将社会公平视为经济发展的目的，那么将其前置是必然的选择。这种选择的另一个好处和上述“原因之一”有关，它可以成为一个平衡器，遏制再开发活动往错误的方向“快速”发展。所以，问题不出在是否要发展，而是要如何达到最好的发展效果；问题也不出在是否要公平，而是如何看待发展中的公平，如何将其与发展有机结合起来。

结语

《造城者》是一本现实主义的书，它剖析了现实是什么、现实是怎么发生的、现实的合理性在哪里，以及现实在什么情况下有机会更合理。这正是这本书令人肃然起敬的原因。书中没有什么“口号”式的句子，却显示出一种别样的个性和自信，在浮夸风、标题党盛行的当下语言环境中，读起来反而觉得警醒。

最后再提两点：本书的翻译由同济大学侯丽教授担任，文字清晰流畅，是同类书籍中的翻译佳作；作者苏珊·费恩斯坦不仅是著名的城市政治学学者，还是一位女性主义者，在《造城者》中，她略提到了房地产业的“雄性”特点，笔者担当本书装帧设计时，在封面设计上亦对此有所表达。而在作者的另一本著作《女性与规划》中，读者或可更多地了解到性别对抗与城市形态之间的关系。

（作者系半层书店合伙人）