城市会往何处去：东京都市圈空间结构演变的制度逻辑与启示

重点导读：

过去30年，我国已基本上形成了京津冀、长三角、珠三角三大城市群，在成渝地区、长江中部地区还正在孕育新的城市群。城市群已成为带动全国发展的重要空间载体，其空间结构也日益成为规划、政策研究的重点。

在十九大报告中，明确提出我国未来区域发展战略中，要形成“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，并作为贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的重要支撑。而新版的北京城市总体规划也明确提出2050年发展目标是要建设“以首都为核心、生态环境良好、经济文化发达、社会和谐稳定的世界级城市群”。

虽然我国当前依靠城市群发展的方向已经明确，城市空间结构的重要性也得到充分的关注和重视，并在北京、上海、广州等城市近期编制的城市总体规划中有所体现。

但是，如何才能实现合理、可持续的城市群空间结构？尤其是如何才能发挥规划的龙头作用，通过建立有效的制度引导城市空间结构朝着合理、可持续方向演进？对此，仍然存在很多疑惑和争议。

今天的文章从新制度主义视角分析，选择东京都市圈为案例，分析规划作为一种制度是如何回应和影响空间结构的变化，并据此提出我国大城市规划编制和实施过程中，如何优化制度观念、规则和行动的政策建议。

Part.1

新制度主义视角的空间结构解析

1990年代以来，新制度主义在经济学、政治学和社会学领域逐渐兴起，制度重新成为社会科学各领域研究和关注的重点。

与此同时，规划领域也开始引入新制度主义的理论框架分析城市规划中所涉及的制度问题，甚至有学者提出规划就是一种制度，是在空间管制和土地开发中，不断协调政府、市场和社会三方，平衡私有产权保障与维护城市整体利益二者矛盾的规则。因此，规划的重要工作就是要提升地方制度能力，进行制度设计，通过创新推动制度的完善和发展。

1、从新制度主义视角审视规划

规划理论的特点就是往往基于空间相关实践问题导向，融合经济学、地理学、政治科学、社会学和土木工程等其他相关学科概念和理论，并加以应用或者重构，形成规划的理论。

而新制度主义在经济、政治和社会学科领域的发展，都直接或者间接地影响到规划理论，并形成了新制度主义理解规划的三个重要视角：制度经济学（或者理性选择）视角、历史制度主义视角和社会学制度主义视角。

制度经济学视角的规划理论侧重于引入交易成本和产权理论解释城市规划：根据制度经济学理论，交易成本和产权制度被认为是个体为减少交易成本而进行的理性选择，当然这种理性选择的制度也可能形成路径依赖而增加此后交易的成本，由此而形成多样的制度环境。在规划领域中，亚历山大和韦伯斯特等分别引入产权理论和交易成本理论。

韦伯斯特发展了制度经济学中的产权理论，该理论侧重于合约制定的制度设计，将权利与义务，权力和资本，用可信承诺方式写入合同中。通过实证比较，赖提出合约式的开发权分配方式有效且交易成本较低。

亚历山大则发展了制度经济学中的交易成本理论，该理论倾向于如何解决产权模糊而引起争端的治理结构。通过分析规划和开发控制过程中，各类交易的相互依赖性、不确定性和交易频率，解释了为何会产生不同的规划和开发控制治理结构。

历史制度主义学派强调对于宏观、历史的分析，强调结构化的过程演化，以及在此过程中新制度如何从特定的历史环境或者冲突中孕育而生,又是如何维持或改变从而形成相对稳定的结构。

区别于制度经济学和其他制度理性主义，历史制度主义强调制度的产生和演化受到广泛的社会和政治环境影响，具有不确定性和偶然性，因此在实践中会产生大量次优的或非理性的制度，而非制度经济学中所假设的交易成本最低、产权清晰、达到均衡稳定的理性制度，因此制度分析时则强调必须要关注关系视角，不能脱离其所嵌入的政治和社会环境。

此外，历史制度主义还强调制度事实上反映着权力的不平等，尤其是制度如何增强部分群体权力的同时，抑制其他群体的权力和利益诉求。在规划领域，索伦森等学者运用历史制度主义分析日本城市规划历史的演变，以及规划作为一种制度如何影响的土地产权。

社会学制度主义强调治理实践的社会构建主义和关系视角。虽然，结构与行动者的理论解释在社会学领域早已存在，但是与之前将结构作为影响行动者外在因素不同，新制度主义强调结构与行动者内化的影响因素，强调结构与行动者互动构成制度演变的动力，强调社会与制度之间的融合关系，而非二元分离，强调思想观念、规则（法律、习惯、程序）和行为三个层级的权力关系，共同影响社会。

应用在公共政策领域中，则强调政策领域的公共利益不需要预先设定，而是需要融合复杂的政策环境，以及协商辩论式的争论，从而在政策过程中不断建构政策议题、内容和实施手段。

规划师以及其他参与规划的行动者，都嵌入在不同历史背景、空间地域的多元的社会网络中。行动者通过规划实践彼此联系，并受到本地和外部力量影响，通过观念和权力渗透和影响议题设定和实施的争论过程，并进而影响政策本。

2、空间结构演变与影响规划的维度

当前关于国内外城市空间结构演变影响因素的研究，主要侧重于将经济、土地、人口、社会等维度的空间结构作为客体，分析产业结构调整、市场机制、行政机制、家庭生活周期等结构性因素对空间结构所产生的影响，而较少分析行动者对空间结构演变所起到的能动作用，尤其是规划作为一种制度，其直接参与者思想观念、行为方式、组织结构的改变，而产生的重塑规则作用，以及由此对于空间结构所产生的影响。

因此，我们往往忽略空间结构演变背后深层次的制度因素，尤其是忽略制度的不确定性和多样性，从而导致既无法解释为何外部环境类似的城市空间结构会有较大差异，也无法说明在一定空间和时间领域内的城市为何会选择特定的转型路径，影响空间结构。

这篇文章借鉴了历史制度主义和社会制度主义视角，分析东京都市圈空间结构演变的制度因素，在此制度不仅包括法律、法规等正式的制度，而且还包括政治家、规划专业学者和社会大众的观念意识，而对影响空间结构的制度的分析，也不完全遵循制度理性主义思维，将制度的改变作为技术进步、公共选择作用下的理性过程，而是认为规划制度与空间结构不断互动和调整，过程中既有规律性，也充满偶然性和不确定性，不只是规划影响空间结构，同时在很多情况下，持续出现的空间结构问题，以及对问题的认识也会影响规划制度。

尤其强调两个观点：

第一个理论观点源自历史制度主义对于制度演化的解释。历史制度主义认为制度演变是持续演化过程，由特定社会和经济环境下一系列连续的、时间上相互承接的，而非彼此孤立的事件，因此对于制度的因果影响分析实际上是对制度演变序列过程的分析。

第二个理论观念源于社会制度主义，该观点认为制度演变源于其所处的结构环境和行动者能动性，基于二者不断的互动，推动制度的形成、传播、固化、调整和蜕变。规划制度的演变事实上也是其所处的政治、社会环境下，各方行动者（如中央、地方政府、作为市场主体的公司、企业集团，以及社会组织和大众）不断地与法律政策、习俗习惯沟通互动调整的结果。

此外，还借鉴希利引入规划领域的卢克斯权力三维度概念模型，该模型将权力分为三个层级，浅层是具体的行为，中层是规则、模式和方法，而深层次则是主导的思想原则，深层维度会影响和决定浅层维度，而且还嵌入到权力的思想世界。空间结构演变的制度逻辑则主要基于规划制度中这三个层级的互动。

Part.2

东京都市圈的空间结构演变与制度回应

1、东京都市圈的空间结构演变

社会制度主义学者认为，制度与时空密不可分，体现在规划中，则认为规划作为一种制度是特定时空、地域条件下，内部力量和外部影响共同作用和互动的结果，而空间层级和边界则是分析制度形成和演化的单元。与东京相关的空间范围主要包括东京都、东京都市圈和首都圈（图1）。

其中，东京都是一个行政范围，指日本的首都，行政辖区面积2190.9km⊃2;，包括中心23区（面积626.7km⊃2;）、近郊区和市镇，2015年总人口为1351.5万人。东京都市圈则是东京都及其周边居民日常工作和通勤的空间范围，包括“一都三县”，即东京都、神奈川县、千叶县和琦玉县，面积1.35万km⊃2;，2015年该区域总人口为3612.7万人。

而首都圈范围更广，属于区域规划范畴，包括东京都市圈及其周边的山梨县、群马县、枥木县和茨城县，总面积3.66万km⊃2;，人口4382.8万人。与“一都三县”不同，首都圈外围四县与东京都的日常经济社会网络联系并不密切。

图1东京都、东京都市圈、首都圈空间边界比较

东京都市圈的发展主要以东京都中心23区为核心，自19世纪末开始，伴随着产业革命，以及政商联合的财阀经济发展，以四大财阀为代表的垄断企业纷纷在东京设立总部，人口、资本快速向东京集聚，东京都也逐步由传统的政治中心，转变为政治、经济中心（谭纵波，2000）。都市圈空间结构演变也大致经历了集聚、扩散和再集聚三个阶段。

第一阶段，城市集聚阶段。在1920年代初，东京都市圈的建成区范围主要集中在东京都中心23区内，人口聚集程度非常高。此后，人口仍持续涌入，城市虽然有所扩张，但是中心区的人口密度仍然较高，到1940年代初期，东京都人口已增至735.5万人（日本总务省统计局，2017）。

第二阶段，城市扩散阶段。自1950年开始，日本经济开始腾飞，东京都人口迅速增加，城市区域也快速扩张。1950年至1965年期间，东京都人口627.8万人增至1087.0万人，增长率为73.1%，而同期周边琦玉、千叶、神奈川三县的人口增长率则分别为40.5%、26.3%、78.1%。自1965年开始，东京都市圈的郊区化进程开始明显，东京都人口增长速度小于周边三县。到了1980年代末，日本的经济泡沫崩塌，人口继续缓慢向外疏解。1965年至1990年期间，东京都的人口增长率仅为9.1%，而同期琦玉、千叶、神奈川三县的人口增长率则分别为112.4%、105.6%、80.1%（图2）。

图2日本首都圈内各都县五年期人口增长率变化（1920—2015年）

第三阶段，城市再集聚阶段。1990年代末期开始，东京都市圈的人口开始重新集聚。尽管日本全国总人口数量在2005年之后开始减少，但东京都市圈（特别是东京都）的人口却在持续增长。

1995年至2015年期间，东京都市圈整体的人口增长率为13.6%，其中东京都的人口增长率为14.8%，周边琦玉、千叶、神奈川三县的人口增长率则分别为7.4%、7.3%、10.7%。而东京都市圈之外的茨城、栎木、群马和山梨四县，人口减少趋势则更为明显，同期人口增长率分别为-1.29%、-0.45%、-1.55%、-5.33%。

在人口结构变化的同时，土地利用结构也发生变化（图3）。东京都市圈1960、1970年代建设用地数量和空间范围扩张很快。

以东京都为例，在1960—1980年期间，东京都建设用地年均增长735hm⊃2;，其中商业用地年均增长39.4hm⊃2;，工业用地年均增长49.0hm⊃2;，住宅用地年均增长738.8hm⊃2;。1980年代之后建设用地仍保持扩张趋势，但速度开始变缓。1980年至2000年期间，东京都年均建设用地增长量为240.2hm⊃2;，仅为之前的1/3左右。此外，建设用地的内部结构也有较大改变，工业用地和商业用地数量都大幅减少。2000年之后，空间扩张需求进一步放缓，城市用地扩张趋势已很不明显。但是，东京圈内部的空间结构仍然在改变。东京都的建设用地仍在缓慢增长，每年新增用地约150hm⊃2;，其中商业用地每年新增8.7hm⊃2;，住宅用地每年新增180hm⊃2;，而工业用地则年均减少39.2hm⊃2;。尤其在东京都的中心23区，城市再开发行为仍非常活跃。到2015年，东京都住宅用地已占其建设用地比例的86.6%，而工业用地则由1960年代初的峰值13.5%降至6%，而商业用地比例则由9.02%降至4.93%。

图3东京都市圈建设用地扩张（1960—2005年）

2、由限制转向引导的大城市发展制度转变

规划体系实际上是现代社会为了满足城市健康发展，实现土地有效管理的制度，其核心是解决政府与社会和市场、政府内部各个层级、规则法令与自由裁量权之间三组关系的平衡。而这些关系的调整又源于思想观念、法律规则、日常城市开发行为之间的互动，从而改变或影响城市的空间结构。

东京都市圈空间结构重要影响因素之一就是法律、法规和规划的颁布和调整。东京都所在的首都圈，一直是日本经济、政治、科研、文化交流最重要的区域，历史上曾经制定过5次首都圈基本计画（简称首都圈规划）。这些规划也反映出日本政府、社会和规划业界对于城市发展的一些基本问题认识的演变，以及由此形成制度演变的一些重要节点。

其中一个制度节点就是1960年代末，对大城市发展由限制转向引导。在第一版首都圈规划中，规划期限为20年，预测首都圈人口将达到2660万。但实际人口增长速度则远超预期，规划实施10年后，首都圈人口就已达到2696万人。这不仅说明此前的人口预测有问题，同时也反映出规划作为一种空间资源分配的制度，与经济社会发展现实之间的巨大鸿沟。而其原因则不仅仅由于人口预测方法不合理，更深层上则是源自对一个基本问题的争论：到底是要抑制大城市还是要鼓励大城市发展？

日本早期抑制大城市发展的主要倡导者包括石川荣耀和北村德太郎，其主要观点是应该抑制大都市扩张，振兴中小城市与农村，限制大都市周边的工厂、高校等，发展地方的工业城市，振兴农村工业和农业。而大都市“肯定论”的倡导者，京都大学教授西山卯三则认为大量人口涌向大城市是必然趋势，大城市病的成因是由于城市空间结构不合理、设施不足造成，因此主张重构大都市内部空间结构，反对大都市分散化布局。

日本战败之后首先开始了东京都重建工作，此时，主张抑制大城市发展的学者石川荣耀等在规划实践中占据主导地位，由其负责编制的东京都战后重建规划中，基本思路就是抑制大城市，控制城市中心区发展。虽然东京都在战前人口就已达到650万人，但是重建规划仍将未来预期人口设定为350万人。而在1954年制定的第一次首都圈规划中，也基本上延续了东京都重建规划中抑制大城市发展的理念，同时模仿英国大伦敦规划，在规划中布置环形绿带和新城。

然而，这版规划很快就被发现并不适合日本国情，除人口数量远超预期之外，规划中的绿带也基本上失效。一方面由于围绕中心城区划定的绿带区域内，新增人口的住房需求旺盛，日本的土地私有观念又非常强，土地所有者可以通过出售地块建房获取巨大收益；而另一方面，地方政府通过房地产税等方式从土地开发中获益，所以在很大程度上也是漠视、甚至纵容土地所有者侵占绿地，导致到1960年代，东京都周边划定的绿带区域实际上已被大量蚕食。

此时，关于抑制还是鼓励大城市发展的争论又有新的发展。抑制大城市发展思想又产生一些新的理论，例如地方都市培育论、广域都市计画构想、首都机能分散和转移等。与之相对，倡导大城市发展的学者则提倡通过基础设施改善来促进大都市的发展，其中最有影响的成果就是丹下健三所制定的东京1960年规划，通过集中、宏大的方式来组织空间，强化和改造城市中心区。

在此背景下所编制的第二次首都圈规划，其目标设定和管制方式都发生很大改变。

第一，在控制方式上由原来的绿带控制，转变为划定鼓励建设区和限制建设区。

上版首都圈规划将东京都中心部划定为建设区，周边地区则环绕绿带，在绿带之外设置新城和产业区。而在调整之后，结合新颁布的都市计画法，采用新的增长管理方式，在城市中心区与新城之间不再设定环状绿带，而是直接将城市规划区分为建设区和限建区，其控制方式也更接近于通过划定城市开发边界来管理城市空间拓展；

第二，在规划理念和手段上，第二次首都圈规划也更多关注日本自身的制度环境，放弃了之前实施效果不佳的理想空间形态。

鉴于日本土地私有产权意识很强，以及地方政府财政高度依赖房产税的特点，单纯依靠限制方式管制土地开发效果并不明显。与之相对，轨道交通引导开发的模式则比较有效，即合理平衡了基础设施高额投资与土地开发收益，同时也缓解了中心区密度过高以及“摊大饼”式的城市蔓延。

所以，此后也继续大力倡导通过轨道交通引导土地开发，实施主体不仅包括中央政府、地方政府，而且还包括诸如西武集团等实力雄厚的民营企业。

由于轨道交通建设需要大量投资，单靠营运难以实现资金平衡，政府通过法规保障轨道交通建设者可以通过其它方式，诸如轨道站点周边的住宅开发、商场运营，获得利润来补偿基础设施的投入。最终，这种基于轨道站点的开发方式也使得东京都市圈形成比较明显的手指状空间结构模式（图3）。

3、面向城市活力再造的制度转变

东京都市圈空间发展另一个制度转型节点则发生在1980年末，随着东京都房地产泡沫崩塌，规划思路也由城市扩张转向存量更新，更加重视城市的活力，反映在首都圈规划中，则是将东京都市圈视为日本经济增长的引擎，保持必要的集聚。但是，在此过程中，中央政府、地方政府、开发商和市民对于城市更新的认识和利益诉求存在明显分歧，因此所表现出的制度转型内容和方式也更加复杂和多元，制度转型的平台也更多转向了社区和更新项目，社区营造（machizukuri）成为日本规划的发展重点。

自1972年开始，日本的住宅开发总量就已经呈现下降趋势。在1982年，中曾根康弘就任日本首相，启动了放松管制、刺激经济、促进市场发展的一系列举措，而城市开发则是其政策的重点领域之一。在其上任之初，就命令日本建设省审查东京都山手线范围内（半径10km的中心区，面积约2400hm⊃2;）的区划，增加地块的建筑高度上限和容积率上限，并允许土地所有者将其未使用的容积率，通过开发权转移方式，出售给其它土地所有者或开发商。另外，在限建区内增加了允许建设项目类型，同时还规定限建区内如果能够提供合理的开发规划，也可以转变为建设区。

而此时日本规划规划体系正面临地方分权化趋势，此前日本城市总体规划编制过程中虽然也有地方政府参与，但其主要权力仍掌控在中央政府手中。为了促进经济活力、满足地方多样需求，在1989年颁布的《土地基本法》和1992年的《都市计画法修正》中，规定将城市总体规划的主要权力让渡给地方政府，并且明确公众参与规划的权利。之后，地方分权化的趋势仍然持续，到1990年代，地方政府已掌握规划的编制权。

随着经济泡沫在1991年崩塌，日本经济进入了长期的衰退期，资本负债率居高不下、土地价值暴跌。虽然日本政府注入大量资金，但是坏账率仍然继续攀升。因此，日本中央政府开始试图通过鼓励高强度开发来刺激房地产业，其重要手段之一就是放松规划管制，尤其东京都中心部的管制，因为当时的很多观念认为过度的规划管制影响了地产开发的效率和活力。

此时中央政府已经难以通过直接干预地方规划的方式实施政策。因为规划事权已经让渡给地方政府，许多地方政府并不认同高强度的再开发。一方面是因为高强度的开发会破坏社区的原有环境和氛围，引起本地居民的强烈反对；而另外一方面，分权化趋势也使得地方政府越来越关注本地居民的意愿，而非完全贯彻日本中央政府经济发展导向的政策意图。

因此，日本中央政府转而通过修改法规中的标准来推进制度的转型。规划编制权虽然已经下放给地方政府，但是规划所采用的用地强度标准仍由中央政府来制定。

具体措施包括：

第一，调整修改容积率计算方法，地下室、电梯、过道、门厅不再纳入容积率计算面积；

第二，放松限高管控，在规定的道路中心线距离之外，建筑物高度不再受日照斜线的控制；

第三，容积率转移由申请审核制调整为申请备案制，在法规允许的区域内容积率转移不需要经过地方政府审批；

第四，颁布《都市再生特别措施法》，划定都市再生区，简化土地利用强度调整的行政程序，鼓励高强度再开发，降低东京的职住成本，提升城市竞争力。

在这些政策推动下，1990年代东京都中心区的城市再开发项目逐渐增多，居住人口数量增幅也开始超过郊区。1995年至2015年，东京都心23区人口增幅为16.4%，而同期东京都和东京都市圈的人口平均增幅分别为14.8%和13.6%。

Part.3

都市圈空间治理的政策启示

无论北京新版城市总体规划中“政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心”的定位，还是上海城市总体规划中提出的“建设成为卓越全球城市”的愿景，都客观反映了当前面临的主要矛盾，基于各自的经济发展水平，并根植于其深层次的社会观念和认识，符合我国新型城镇化的发展方向。但是，对于规划实施宜采取的手段上，新制度主义视角的思考，以及东京都市圈制度变迁的案例仍然能够提供一些启示。这也涉及到规划作为制度的三个层面：观念、规则和行动。

1、客观认识都市圈空间结构演变的规律

首先要在观念上厘清大城市“规模”与大城市“病”的差异，前者是对大城市发展状况的客观描述，而后者是带有价值观的判定，会随着社会整体认识的提升而发生改变。

城市规模主要受到市场机制下资源要素集聚，以及其所辐射的腹地范围内的人口数量影响。城市规模扩张带来交通拥堵、环境恶化的同时，也提供了更完善的公共服务、更多就业机会和更具有活力的社会生活。因此，要客观评估城市规模在不同发展阶段、不同维度的正面和负面影响。

而在全球化时期，由于城市之间的竞争加剧，大城市作为资本、信息、人员网络集聚的中心，保持适度规模仍然是其竞争力的一项基本条件，关键在于如何协同政府、市场和社会力量，优化和提升其产业和空间结构。

此外，大城市病产生很大程度上是由于城市规模和公共服务水平不相匹配所致，因此提升城市治理水平，也会降低城市规模产生的负面影响。针对大城市病问题，北京城市总体规划提出的“全面实现超大城市治理体系和治理能力的现代化”，和上海城市总体规划中提出的“多维度区域治理”和“多方参与、协同治理”，这些都体现出规划理念和认识的重大提升。

第二，需要认识到大都市地区空间结构形成机制的复杂性、矛盾性和多样性。大都市地区是经济、社会、信息、利益的交汇点，不同层级的政府、日趋流动的全球资本和信息、多维度（经济、社会和环境）问题交织在一起，使得大城市的问题异常复杂，也迫切需要在不同空间维度上整合政府目标和策略，协调政府、市场和社会的资源和诉求，从而实现大都市地区有序且充满活力的发展。

在此过程中，地方政府既要在规则制定、信用保障和统筹协调方面起到主导作用，但又需要把握好管制的“度”，尊重市场在资源配置中的决定性作用，避免采取过多的行政手段来直接干预市场主体。

尤其需要注意，大城市产业结构调整和功能优化要基于制度能力的系统提升，在此过程中要尽量避免运动式的治理，注意运用市场手段，采用引导与管制相结合的方式，建立长效机制。

2、将空间规划作为制度完善的重要工具

在东京都市圈案例中，可以发现城市空间结构演变呈现出集聚、扩散、再集聚的过程，而其背后的驱动力，既有外部经济、社会环境的影响，也受到规划相关的制度性约束。

空间结构与规划制度的关系并非单向的作用，而是相互建构：一方面，制度能动回应空间结构中出现的问题，通过移植、创造、颠覆、改善、叠加等方式形成新的制度，而另一方面，新制度又会影响下一阶段空间结构的演变。

在此过程中，规划不仅是政府干预城市发展的重要工具，同时其特有的空间属性也使其成为城市协同发展的重要平台，成为不同政府层级和部门之间，政府与市场和社会之间的观点、理念、利益诉求互动和学习的重要场所，并最终促进制度能力和管制能力的提升。

因此，规划的重要作用不仅仅在于其成果本身的法定约束力，同时还在于其过程与各方主体的互动和影响。规划编制和实施过程，实际上也是建立或重构制度的过程。在不同空间层级，规划所起的作用也会有所差异。在较为宏观的市、区层面，规划的工作重点是实现政府、市场和社会三方组织化的利益诉求、观点交流和目标整合，明确实现政策目标的政策工具，加强法规、工作程序等结构性制度的建设。

北京城市总体规划中“公众参与长效机制”，上海城市总体规划中的“开门作规划”方式都很好地体现了组织化的利益诉求表达和观点交流。当然，在此过程中尤其要注意防止城市中部分社会群体（例如外来人口）由于能力、资源的约束，导致其利益诉求难以有效纳入规划平台的困境。

在中观层面，尤其是街道（乡镇）、社区实施层面，除了自上而下将宏观目标细化、指标分解之外，更重要的是要提升街乡、社区等地方性的制度能力和管制水平，形成战略目标实施与地方工作、生活质量提升的综合环境。规划在此作为一个重要工具来塑造和提升地方的制度能力，及时反馈目标实施过程中的信息和问题。

北京近期提出的“街乡吹哨、部门报道”就是实现权责一致、服务下沉，提升基层治理能力的重要创新；而上海城市总体规划中提出的“十五分钟社区生活圈”则营造出创建“卓越全球城市”的微观环境。

3、规划实施中充分发挥规则约束下的能动主体作用

规划实施中的日常行为构成规划制度的行动层面。由于涉及到的政府、市场和社会主体都非常明确，因此规划在此层面的主要作用是规范具体的管理行为，整合项目相关利益主体的诉求，动态回馈和完善规则的执行细则。因此，不仅要注意目标实施的“力度”，更要注意实施手段和方式的“温度”，要发挥规划约束下的能动主体的作用，重视项目实施过程中在时间和目标维度上的弹性。

在项目实施时间上，并非越快越好，大城市中的产业、人员联系密切，关系复杂，长期集聚形成了相对稳定的空间结构。规划目标是通过规划的干预和引导实现结构的优化和提升，而非将其纳入到预先设定的空间结构内，防止规划实施中，将指标转变为目标，一味提速或者放大，造成产业发展和社会网络的断裂，要特别注意产业之间的相互关联性，通过提升人力资本，提高产业进入门槛，运用市场机制逐步淘汰产出较低、资源消耗严重的产业。

在项目实施的目标维度上，要兼顾经济、社会和环境，防止片面强调其中一个维度，而忽视对于其他维度的长期的负面影响。例如，要将城市中违章建设拆除工作与住房保障工作同步推进；产业疏解过程中要兼顾疏解企业补偿、村民收益和政府投入成本；企业补偿、村民补偿的标准要尽可能公开透明，不能因为追求速度就摈弃社会公平原则。

Part.4

结 语

制度变化过程并非线性的，而是不断试错、创新的过程，具有偶然性和不确定性。第一版日本首都圈规划中移植英国大伦敦规划的理念，沿着城市中心区划定绿带，然而，后来的实践证明该规划在东京都市圈的土地所有权、社会观念、政府治理模式下难以实施，而之后所倡导的轨道交通引导开发，则更好地根植于地方情境，在实践中也证明是能够有效引导东京都市圈空间结构演变的制度。结果就是前者被颠覆，被新的分区开发管理制度所取代，而后者则继续完善，长期影响着东京都市圈空间结构。

制度变迁既是社会经济环境和观念改变的结果，同时也是政府与社会、市场，以及政府内部不同层级、部门之间共同作用的结果，各方力量会投射到特定的时间和空间范围内，相互叠加、共同作用。

东京都市中心区的城市再生就是典型案例，对于高强度再开发，中央政府、地方政府、开发商和居民之间利益诉求并不一致。因此，围绕再开发项目，中央政府制定法律工具、地方政府依靠行政事权、开发商借助法律调整所给予更多权利、居民则通过动员和抗争，最后各方通过博弈达成共识，塑造、影响和改变着城市中心区的空间结构。

规划作为具有空间属性的公共政策，可以通过推动制度创新来影响城市的空间结构。但是制度创新不只是制定新的规章制度，而是要从观念、规则和行动三个层面来推进制度变迁：

第一，观念层面要客观认识都市圈空间结构演变的客观规律；

第二，空间规划作为制度完善的重要工具和平台，在不同空间层级上协调政府、市场和社会的利益诉求，建立有效的战略目标、政策内容、工具手段的政策传导和反馈机制。

第三，在规则约束下，在日常的规划项目实施过程中，充分发挥能动主体的积极作用，实现时间和多目标维度的协同。

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微信编辑：雨影晨新

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（本文原标题：《我们的城市会往何处去：东京都市圈空间结构演变的制度逻辑与启示》）