世局2019｜吴心伯：“特朗普乱局”下，中美关系向何处去

【编者按】

相较于美国总统特朗普第一年的任期，2018年，特朗普政府的“搅局”似乎对世界政治经济格局造成了更大的冲击，充分向世人充分展现了其行为的不确定性、非建设性甚至破坏性。展望2019，乱局恐难终结，变局仍将继续，世事仍将纷扰不堪。1月9日，复旦大学国际问题研究院发布《变局与乱局：复旦国际战略报告2018》，澎湃新闻“外交学人”选刊其中部分文章，在美国造成2018年大多数变局、各国亟谋应对的背景下，2019年如何在“后美国时代”自立、自强就是一个世界各国需要思考的必要且紧迫的问题了。

进入执政的第二年，特朗普在外交上采取了更多的非常规举措，以实施其“美国优先”的理念，给世界政治和经济格局带来一系列严重的负面影响，中美关系也面临极为严峻的局面。

搅乱世界经济政治格局

一是退群对多边主义和国际机制的冲击。当今国际政治、经济和安全机制大多是二次世界大战后美国主导建立的，其制度和规则设计在很大程度上反映了美国的利益和价值偏好，是美国霸权的重要支柱。然而特朗普政府对现存国际制度越来越反感，觉得它在经济上对美国不公平，令其他国家占美国的便宜；在安全上让美国承担太多的义务，而盟友却长期免费搭车；在政治上对美国约束太多，损害了美国的主权。透过“美国优先”棱镜，国际机制越来越被认为是在侵蚀而非促进美国的国家利益。

在去年退出《巴黎气候变化协议》、《跨太平洋伙伴关系协定》、联合国教科文组织之后，今年特朗普政府又决定退出《伊朗核协议》、联合国人权理事会、万国邮政联盟，并威胁要退出1987年与苏联签订的《中导条约》。毫无忌惮的退群行为，反映了特朗普政府对多边主义的蔑视和唯我独尊的心态。它不仅严重破坏了国际社会在应对气候变化、维护中东和平等重大问题上的合作努力，更挑战了全球化时代多边主义和国际合作的崇高价值。

二是保护主义对全球经济格局的冲击。特朗普试图通过加征关税等手段重塑与主要贸易伙伴的经贸关系。对于墨西哥、加拿大、欧盟和日本，特朗普通过施压迫使对方坐到谈判桌前，接受美国的要求。对于中国，则发起前所未有的贸易战，限制中国企业对美投资，竭力防止中国获取美国先进技术。正在进行的中美贸易战是历史上规模最大的一场贸易战，也是世界第一和第二大经济体之间的一次激烈较量。

美国单方面改变现有经贸格局的鲁莽行为，正在扰乱市场、冲击全球供应链、破坏多边经贸规则和世界经贸秩序，其对世界经济的影响将是重大和长期的。据世贸组织统计，G20国家在今年5月至10月采取了40项新的贸易限制措施，涉及贸易额约4810亿美元，覆盖的贸易规模是之前一个时期的6倍，是WTO在2012年开始监测G20贸易以来的最高水平。在新采取的贸易限制措施中，3/4是提高关税，其中很多是对美国3月实施的钢铝关税进行报复。

2018年上半年与2017年下半年相比，世界贸易增长下降了两个百分点。美国还通过与墨西哥和加拿大达成新的高标准贸易协定，以及阻挠世贸组织上诉机构新成员任命、导致争端解决机制无法正常运转的极端方式，倒逼世界贸易组织改革，国际经济规则正酝酿深刻调整。美国采取保护主义、单边主义和构建新型经贸规则“三箭齐发”的政策组合，推动国际经贸规则同时出现保守化、碎片化和高标准化等三大趋势。

三是重新定义美欧关系对同盟关系的冲击。特朗普“美国优先”政策导致美欧在贸易、伊核协议、气候变化等问题上产生严重分歧。特朗普在7月的欧洲之行中甚至将欧盟称之为“敌人”，引起了欧盟国家的震惊。法国总统马克龙提出要建立欧洲军队，遭到特朗普的痛批。欧盟与美国在安全、经贸、价值观和国际秩序等方面的矛盾与分歧全面凸显，欧美关系面临二战以后的最大挑战。

应对特朗普冲击波

面对特朗普冲击波，世界被迫做出各种反应。

一是周旋。加拿大、墨西哥、日本、欧盟，被迫坐上谈判桌，与美国讨价还价，做出妥协，重新分配利益。

二是联合自强。日本牵头拯救跨太平洋伙伴关系协定，达成了没有美国参加的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”。日本和欧盟也分别批准了双边自贸协定，这一当今世界规模最大的自贸协定将于2019年年初生效。欧盟谋求防务独立。2017年12月，欧盟25个成员国签署了“永久结构性合作”协议，将共同发展防务能力、投资防务项目以及增强军事实力，从而使欧盟在防务上更加灵活，更独立于美国。2018年，这些成员国在该协议框架下批准了17个军事合作项目。法国总统马克龙和德国总理默克尔分别呼吁建立欧洲军队，推进欧洲独立防务，此举得到了欧盟委员会和西班牙等国的支持。

三是减少对美国的金融依赖。俄罗斯已经建立了一个俄罗斯国家货币转移系统，可以保护其银行免受（美国）SWIFT转账服务的潜在切断。欧盟则在研究建立欧洲独立结算体系，以增强欧洲在贸易、经济和金融政策领域的自主权。欧盟还正式发出行动倡议，建议在经济战略部门积极使用欧元。中国启动了以人民币计价的原油期货交易，不仅要竞争能源贸易定价权，也是要助推人民币国际化。

四是建立志愿者同盟。面对特朗普政府单边主义和保护主义的冲动，中、日、欧等国有意联手，以维护多边主义和自由贸易体系，国际政治出现了重新划线的趋势。

中美关系转型阵痛

今年以来，特朗普政府视中国为“竞争者”、“对手”和“修正主义国家”，推动美国对华政策作出一系列重大调整，给中美关系带来重大冲击。

首先是展开全面竞争。政治上，既要阻止中国挑战美国主导的国际和地区秩序，又要提防中国对美国社会的“渗透”。经济上，既要解决贸易不平衡问题和中国市场开放问题，又要阻止中国在科技领域的进步，还要改变中国的产业政策。安全上，既要应对中国军事力量的上升，又要抑制中国在地缘战略上的拓展。

其次是脱钩。为防止美国的高科技流向中国，要推动中美在技术上脱钩，为此要采取一系列措施，如迫使中国改变对外资的相关政策，限制中国对美投资，禁止中国学生学者赴美学习敏感技术专业和在美从事科研活动。为减少美国国防工业对华依赖所带来的风险，推动中美在产业链上部分脱钩，让美国国防承包商将其在华生产基地迁出中国。

第三是限制。随着美国对华政策基调从接触向竞争转换，美国将对中国施加越来越多的限制，或者为了防范所谓中国的政治渗透而限制中国媒体、文化机构（孔子学院、基金会）在美国的活动，或者为了报复中国的相关政策措施而限制中国公民获得美国签证、限制中国外交官在美行动等。

第四是施压。针对所谓中国企业或个人侵犯美国知识产权、从事网络商业间谍活动、违反美国相关政策（如对伊朗、朝鲜的制裁令）的行为，或采取司法行动，或进行制裁，或直接向中国政府施压。

在此背景下，当前中美关系出现了空前严峻的形势。

首先是中美结构性矛盾突出，这里既有力量对比的矛盾（美国要保持老大地位，防止被中国赶上和超越）和利益分配的矛盾（美方认为中国在现有国际经济体系中获得了巨大的好处，这对美国不公平），又有政治经济体制的矛盾，还有意识形态和价值观的矛盾。

其次是两国关系模式转型。中美关系从合作与竞争并存模式转换到竞争主导型模式。奥巴马时期两国关系中的合作、竞争都在上升，现在则是合作面在缩小、合作的动力在下降，而竞争领域扩大、竞争力度大幅上升。

第三是双边关系缩水。今年以来，随着贸易战硝烟弥漫，中美外交互动、经贸往来、人文交流都呈现下降趋势。特朗普执政后双方启动的四大对话机制今年仅举行了外交与安全对话，全面经济对话、执法与网络安全对话、社会和人文对话三个机制停摆，许多其它双边磋商机制也无法运作。

由于美方加大政策限制，中国对美投资大幅下跌，降至2010年来的最低点。人文交流美方在踩刹车，甚至开倒车，一些与中方的合作项目被终止，美国的高等教育机构正在有选择地对中国学生学者关上大门。长期以来，经贸关系和人文交流被认为是两国关系的重要基础，虽然两国政治关系起起伏伏，但经贸和人文纽带仍在不断扩展，而当下特朗普政府的政策正在严重削弱这两大支柱。

12月初在阿根廷举行的习特会上，中美同意贸易战暂时休兵，并致力于在此后的90天内谈判达成解决经贸纠纷的谅解。然而，即使中美贸易战能够告一段落，美国也不会放弃在科技及相关领域的对华限制，在台湾、南海等问题上势将继续对华挑衅，在涉疆、涉藏问题上也会不断给中国制造麻烦。

2019年对中美关系来说仍将是形势严峻的一年。在中美关系的重要转型期，摩擦、颠簸和冲突越来越成为常态，有效的风险和危机管控对双方都将是紧迫的挑战。

（作者系复旦大学国际问题研究院院长、美国研究中心主任。本文原标题《美国：特朗普乱局》）