政协委员到审计署座谈：审计监督如何控债务风险、防大小合同

审计监督和民主监督，两种不同的监督形式相结合会发生什么化学反应？

12月17日，由全国政协常委、副秘书长、提案委员会副主任赖明率队，部分提案委员会副主任、委员和提案者代表走访国家审计署，了解提案办理工作并召开座谈会。审计署党组成员、副审计长王文斌和有关司局负责同志参与座谈。

作为党和国家监督体系的重要组成部分，审计部门的职能近年来不断得以强化。提案是人民政协履行民主监督职能的重要方式。政协委员带着促进提案工作提质增效的任务而来，也带来了在工作中、调研中发现的新情况新问题——

自然资源资产负债表的编制情况怎么样？能否通过审计摸清地方政府债务、控制债务风险？审计部门对大小合同问题该如何发挥作用？能否通过审计评估政策效果、发现制度设计的冲突和问题……

3个多小时的座谈后，这场化学反应还将在更大的时空延续。

防范地方政府债务风险，审计如何作为？

2013年至2018年，全国政协提案委员会交办审计署办理的提案共96件。据审计署办公厅主任魏强介绍，这些提案大多为涉及国家经济社会发展和人民群众普遍关心的问题，主要集中在公共政策、财政、政府性债务、扶贫、民生、社会保障、资源环境和反腐倡廉等领域。

在座谈会上，地方政府债务无疑是个高频词。

全国政协常委、提案委员会委员，瑞华会计师事务所管理合伙人张连起多次参与地方政府债务相关调研。他注意到，“地方性融资平台已经叫停，但一些地方政府还是变相地做了一些融资工具，比如明股实债、利用政府采购变相融资等；这两年，地方政府的专项债越来越多，额度越来越大，风险非常大。”

“家底摸不清，就难以防范和应对风险。”张连起说。

事实上，在最近公布的《2018年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》中，审计署发现，部分地区存在违规举债形成地方政府隐性债务的问题，有4个省的4个地区以签订借款合同等方式，新增地方政府隐性债务30.01亿元。

全国政协委员、提案委员会委员，北京国际城市发展研究院院长连玉明有同样担忧。

“隐性债务究竟隐在哪，风险险在哪，审计难在哪，审计以后防范风险招在哪？”他对地方政府隐性债务提出了“四问”。

总的来说，“在地方财政收支审计、在重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计、在地方党政领导经济责任审计等各类项目中，审计署一直把地方政府债务和地方政府隐性债务作为重要审计内容，不断揭示违规举债行为，揭示可能存在的财政风险。”审计署财政审计司司长郝书辰向委员介绍道。

2014年《中华人民共和国预算法》修正后，对地方政府债务给予明确规定，同时明确由国务院财政部门实施监督。此后，对地方政府债务的审计，由财政部门提供基础数据，再由审计署按要求进行抽查核实。

不论地方政府隐性债务形式如何变化，审计工作紧盯两点——谁来还？拿什么还？

郝书辰强调，只要是需要政府还、需要用财政资金还而未纳入预算管理的，都是隐性债务。隐性债务“隐”在没有纳入预算管理，“险”在没有监督和制约。

今年年中，党中央、国务院出台了“关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见”，中办、国办也发布了“地方政府隐性债务问责办法”。“从最近几个月的情况看，隐性债务增量已经得到遏制。隐性债务问题解决的关键是推动政策落实。”他说。

推动体制机制完善，审计如何作为？

全国政协委员、提案委员会委员，北京市卫生计生委原党委书记方来英感慨，自己在政府工作18年，深深感到审计部门的巨大变化。“过去一般是一任审一次、一届审一次，现在是实实在在感受到审计工作全覆盖、抓得紧，对基层工作有很大帮助。”

他的建议是，对国家重大政策措施落实情况进行跟踪审计，能否在审计政策执行情况的基础上，对政策效果也有所评估。

“政策产生的实际效果如何、怎样评估？我觉得这可能是我们面临的一个问题。”方来英说。

全国政协委员、经济委员会委员，中央汇金投资有限责任公司首席风险官赵海英举了个例子。

监管部门一方面要银行支持民营企业发展，另一方面又有对银行不良率的控制约束，“支持民营企业发展是个大的系统工程，要银行给予更多支持和现有管理办法之间的矛盾如何处理？”

她谈到，改革过程中，各种规则制度不断变化和完善，老规则和改革方向有时会有矛盾。“是否能够在审计过程中发现制度设计的冲突和问题，促进规则和体制机制的完善？”

委员提到的问题，审计部门也有切身体会。

魏强提起扶贫审计中的一个案例：扶贫专项资金过去要求必须“专款专用”，某个地方申请了粮食仓储专项资金，但却没有粮食收购任务，对这笔资金又不敢整合又不舍得上交。

面对这样的案例，审计署提出各种相近专项资金可进行整合后解决突出问题的建议，还率先在本单位联系的扶贫点推行实施，取得了好的效果。

魏强表示，对重大政策措施落实情况的跟踪审计涵盖了事前事中事后，过程中发现问题会立刻反映到政策执行部门。从执行效果看，“如果执行得不好，就要分析原因，到底是政策执行中的问题还是政策本身的问题。”

从国开行原副行长王益、原副书记姚中民到中国民生银行原首席信息官林晓轩等，近年来查处的金融领域重大贪腐案件中，金融审计提供了大量线索。但这只是审计职能的部分体现。

审计署金融审计司司长王志成介绍，金融审计过去往往立足“微观”，以小见大，近几年也开始立足“宏观”，通过宏观数据发现问题。例如，在对债券市场、影子银行、境外资金、现金贷、比特币等进行研究后，审计部门发现了背后的管理漏洞和体制机制问题，不少建议得到了管理部门的采纳。

规则往往滞后于事物的发展。在工作中，审计署要求全国审计部门坚持“三个区分开来”。

审计长胡泽君提出，“对审计发现的问题，要依据有关法律法规、规章制度，认真甄别、准确定性，既不能避重就轻，也不能以偏概全，更不能张冠李戴，要客观分析问题产生的条件、背景、环境等，明确因果关系，看是不是历史原因形成的，政策或决策失误促成的，或客观环境影响造成的，客观审慎作出评价，做到依据准确、范围适当、结论客观”。

大小合同问题反映出税务部门履职尽责不到位

“我们有越来越多的企业到境外投资，‘学费’也交了不少。境外审计并不简单，怎样结合新的情况，对境外投资进行有效监督，防止国有资产损失流失？”

全国政协委员、提案委员会委员，国资委副部长级干部孙来燕曾担任原国有重点大型企业监事会主席，他的关注点之一便是对国有企业境外投资的审计。

审计署境外审计司司长陈达时表示认同：“走出去的国有企业越来越多，但是监管确实存在薄弱环节。”

他向委员介绍道，审计部门目前的主要做法是立足境内，结合境内开展的审计项目，对境外国有资产经营、管理决策等情况进行监督。例如，近两年审计署在对中央企业开展负债损益审计同时，专门制定了对境外投资和境外国有资产的审计工作方案。在对境内项目的审计中发现重大问题线索，明显需要到境外核查取证的，审计署再向境外延伸核查。

去年3月，中办、国办印发《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，要求做到国有企业、国有资本走到哪里，审计就跟进到哪里，不留死角。

陈达时表示，审计部门正在对国外监管法律法规、资产管理法律法规作进一步研究，加大赴境外延伸核查的力度，“境外审计只会加强不会减弱。”

全国政协委员、提案委员会委员，北京市海淀区副区长陈双的关注点落在社会议论颇多的大小合同问题上。

“演艺界的大小合同在社会上造成了很大影响，房地产领域的大小合同也很多。审计能否对此发挥一些作用？怎样才能早发现、早提示、早整改？”

税收征管审计司司长王爱梅回应道，出现行业性、系统性的偷税漏税问题，首先是单位或个人未能遵纪守法，但同时也反映出，税务部门在履职尽责方面存在不到位的情况，这是将来对税务部门审计关注的重点。

她表示，审计部门还要关注，是否存在政策洼地的情况。“比如演艺界偷税漏税问题，我们分析发现，有地方政府为了招商引资，对一些文化产业给予税收优惠政策，从而产生税收洼地，使得一些演艺界人士钻政策空子。这也是审计过程中要关注的重点。”

“对税务部门贯彻落实党中央决策部署情况和履职尽责情况进行审计，这是税收审计的主要职责。”“王爱梅强调，“今后我们也会围绕社会热点问题加大审计力度。”

自然资源资产负债表需尽快完成编制

对领导干部自然资源资产实行离任审计是审计工作的新内容，也是委员建言协商的聚焦点。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。去年，两办出台《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，将这一工作全面推开。

张连起认为，领导干部自然资源资产离任审计延伸了传统审计的空间范围，是新发展理念的具体实践。他建议，应充分编制自然资源资产负债表，进行价值完善，这是审计发挥实效的前提。

在自然资源资产负债表的编制工作中，计实物量还是价值量是难点之一。

国务院办公厅2015年印发的《编制自然资源资产负债表试点方案》提出，根据各地试点经验，在进一步调查研究的基础上，国家统计局会同其他八个部门，研究扩大自然资源资产负债核算范围，2018年底前编制出自然资源资产负债表。同时，研究探索主要自然资源资产负债价值量核算技术。

资源环境审计司副司长丁雁介绍，编制工作在国家统计局牵头下，目前正在县一级进行试点。她认为，如果不能完全摸清自然资源的实物量，价值量的编制也就没有了基数。

负债表编制与领导干部自然资源资产离任审计紧密相关。“从进度看，领导干部自然资源资产离任审计走在了探索编制自然资源资产负债表前面。目前，审计部门主要以主管部门的相关业务数据作为审计基础。”

丁雁认同，以实物量为基础的负债表如能尽快建立，对于开展领导干部自然资源资产离任审计，或开展自然资源和生态环境审计，将是非常好的基础。“否则一个地方的自然资源是多了还是少了，生态环境是好了还是坏了，很难做出评估。”

知情明政，才能更好地开展提案选题、调查研究工作，进而提高提案质量。

座谈会上，审计署也从工作实际出发，对全国政协的提案工作提出了建议：一是建议提案委员会办适时组织提案办理单位进行研讨交流，共同提升办理工作水平；二是建议委员在提交涉及审计工作的提案时，采取适当方式提前与审计署沟通，如此既能确保提案质量，也更加有利审计署提高提案办理质量。

“怎样把审计监督和民主监督结合？今天的座谈活动就是两者结合的典型案例。”赖明评价。

他最后谈到，从数量看，审计署承办的提案数量不算多，但从质量看，审计署将提案办理与贯彻中央决策部署紧密结合，积极吸纳提案中的意见建议，推动解决部门工作中的重点难点问题，办出了水平办出了实效。