Z博士的脑洞｜如何做到央行和国资委官员都说的“竞争中性”

最近，央行和国务院国资委官员都在讲话中提出“竞争中性”。立即“带火”了这个词。

溯源——怎么办？改革。怎么改？“竞争中性”。

竞争中性（Competitive Neutrality），也经常被译为“竞争中立”，顾名思义，指的是竞争主体在市场竞争中拥有同样的条件和地位，而相比较的主体对象则是政府企业与私人企业，或者说国企与民企。

这个概念的提出是在上世纪90年代中期的澳大利亚。彼时，大家认为，澳大利亚联邦政府、州政府拥有占据大量生产资料、掌握国民经济命脉的公有制企业，这导致了垄断现象，影响经济运行效率，因此在1991年，一致同意要制定“更广泛、更统一的国家层面的竞争政策”。一个国家竞争政策调查组随即开工，对妨碍澳大利亚竞争法实施情况进行调研论证。1993年，“国家竞争政策审査”（National Competition Policy Review）报告出炉。审查发现，澳大利亚竞争法已无法监管政府的商业行为，无法解决国有企业的成本优势和定价优势等问题。国有企业往往在税费、监管、债务担保、贷款利率、成本核算、经营绩效、破产等方面都有着特殊优势，而一些明明是从事自然垄断的国企兼营竞争性业务，并利用这些优势打击竞争对手，实质上扭曲了市场竞争。

国有企业所有权的滥用会造成资源配置的扭曲，直接带来定价优势，破坏了市场公平竞争的基础。

怎么办？改革。

怎么改？“竞争中性”。

面对严峻形势，“国家竞争政策审査”报告提出，必须以消除国有企业竞争优势为“基本原则”，“竞争中性”得以出世，并明确方向，剑指国有企业与私人企业共同市场竞争时因公有产权导致的资源配置扭曲。澳大利亚修改了1974年《竞争法》，原则上将所有从事商业性活动的企业和个人全部纳入调整范围。1996年，澳大利亚发布《联邦竞争中立政策声明》，制定更为严格的“竞争中立”措施，包括国有企业公司化改革、税收中立、债务中立、盈利率要求、监管中立、价格反映全部成本和投诉机制等7项，并将其纳入澳大利亚“国家竞争政策”。使“竞争中性”在法律、政策和执行中一步步落实，成为推动经济改革的重要工具，以确保社会经济政策能够满足“符合公共利益”的要求。

国际演变——你推我赶，愈演愈烈

国有企业并不是澳大利亚才有。国有企业涉及的是否公平竞争问题也不是澳大利亚才关注。

要说国有企业竞争公平问题，1947年就已经有GATT第17条关于“国营贸易企业”的规定。

国有企业规则首次纳入贸易协定是在1994年生效的《北美自由贸易协定》（NAFTA）中，作为服务贸易规则中的一个“垄断性行业的服务提供者”条款。该条款核心意思是不能滥用垄断优势、不能歧视、要商业化考虑。

以此为模板，美国在此后与其他一些国家的贸易协定中也对垄断和国有企业问题有所规制。美国-新加坡FTA规定，新加坡应确保国有企业在采购、销售货物或提供服务时依据商业考量进行决策。美国-韩国FTA则规定，韩国应确保，不针对国有企业或被授予特殊或排他性权力的企业采取或维持扭曲货物贸易或服务贸易的措施。

多边贸易体系中也有部分条款涉及到对垄断和国有企业的规制。WTO法律体系中，《补贴与反补贴措施协定》《服务贸易总协定》等均有涉及垄断或国企行为的部分。

近些年来，确保国有企业的竞争中性，在很多地方成为核心议题。

OECD积极鼓励并推动各国建立“国有企业竞争中性政策框架”（Competitive Neutrality Framework），认为政府应通过事前的结构调整，以及事后的竞争法以及主管机关竞争监督，降低甚至消除国有企业在竞争关系中的不当优势，确保竞争中性。2011年，OECD发布《竞争中性与国有企业：挑战和政策选择》和《竞争中性：确保国营企业和私营企业间的公平贸易》报告，对国有企业的竞争优势来源以及如何消除这些优势进行了全面阐述。

2012年4月，美国与欧盟共同发表《关于国际投资共同原则的声明》，支持OECD在竞争中性领域所做的工作。同月美国“贸易代表办公室”（USTR）发布《2012年双边投资协定范本》，特别规定了国有企业问题。5月，TPP第十二轮谈判中，美国首次提出关于国有企业的议题，最终形成TPP协议的第17章。

同时，美国也极力主张，WTO的国有企业规制必须参照TPP的严格标准修改与调整。

美国——强力推进，意图叵测

可以见到，尽管“竞争中性”起源于澳大利亚，但如今，美国是竞争中性规则最积极的推动者。无论是在各种双边贸易协定中，或者在多边贸易组织及国际组织机构中，FTA们也好，TPP、TTIP也好，WTO、OECD都好，美国都力推“竞争中性”。

本来，倡导竞争中性和公平竞争是很好的事情。

但是，从时点看，美国“力推”竞争中性发生在2008年之后。全球经济危机后，中国为代表的新兴经济体成为世界经济新引擎，新兴市场与发展中经济体GDP增长率于2010年达到7.5%的历史最高水平，其对外投资规模不断加大，2011年占全球29%，而其中国有企业的贡献占11%，全球财富500强榜上国企数量一度飙升。在此背景下，“国家资本主义”等一系列概念再次被发达国家强调。中国发展势头也相当好，海外市场并购活动频繁，2016年首次跃居为全球第二大投资国。尽管近年来中国央企在“财富500强”中国上榜企业中占比持续下降，且国企在法人治理及信息披露制度上逐渐完善，但美国、欧盟等对这种实力变化感到忧虑，不断提高“国家安全审查”等门槛，阻碍中国国企进入美欧市场。

从内容看，TPP“竞争中性”条款空前苛刻，其名为“中性”，但潜在可能倾向于按照“所有制”区分对待。在如何界定“国企”上，指向主要从事商业活动的大型国有企业，其政府直接拥有50%以上的股本/股权或行使50%以上的投票权，或者政府拥有任命董事会或其他类似管理机构大多数成员的权利。显示这些规则不仅仅是将国有企业或政府的商业行为“公司化”，同时还针对政府在企业中的控制权和政府给予企业的种种优惠政策进行了规制。在此背景下，中国国企甚至民企正常的商业行为也可能被归责于政府，从而引起规则纠纷和贸易争端。

从背景看，推进TPP的同时，美国正推进“亚太再平衡”战略。TPP可说是其为保持区域政治影响力，作为介入亚洲事务的绝佳平台。遏制中国经济发展势头是美国战略的现实选择。

从美国强力推进竞争中性的节奏和过程看，目的恐怕不单纯。“竞争中性”试图通过规则创立和国际经济法调整，将中国等置于新规范之下。

该不该改？——大家都是这样过来的

因此，TPP和美国对中国国有企业的态度及意图，引起过极大争论。

的确，对于发展中国家而言，因经济发展的起步较晚、起点较低，起步之初需要以政府为主的宏观调控来集中社会资源进行发展，国有企业在经济中占有更为重要的地位。

这个阶段发达国家也都经历过。二战之后，因恢复经济的需要，欧盟很多国家保留了大量的国有企业，并给国有企业提供政府支持。

而且，社会经济发展有其历史规律。纵观美欧等发达国家政府的国企改革历程，也都是在经济发展达到一定程度后开始，很多发达国家大规模的国企改革都是在上世纪八、九十年代才发生的。改革进程也是逐步推进，“爬坡过坎”，并非一蹴而就。澳大利亚上世纪八十年代开始改革，经历过改革、改革不力、完善改革机制等，才建立竞争中性制度。竞争中性也并不就是全面私有化，澳大利亚对于单纯高度商业化和承担一定公共服务职能等的不同主体，对中性竞争措施适用性不同。欧盟不同国家的改革方式也不尽相同，德国的电信、铁路等改革中就有不少曲折是非。美国邮政服务则一直在1970年的《邮政重组法案》保护下享有一系列特权以及反垄断豁免权，并且从联邦融资银行获得低息贷款，直到2007年，修订该法案使反垄断法适用于美国邮政服务，优惠才得以终止。

但也毋庸置疑，经历过最初的以政府为主进行市场调控的阶段后，应该形成尊重市场规律的运营环境。如果公私企业不公平竞争，只会损害市场活力，继而有害于经济发展。

因此，《欧盟条约》的《竞争政策》章节之第106条直接规定了国有企业竞争中性问题。澳大利亚国有经济在其总体经济中占比并不算大，也保持着盈利，但占据着许多关乎社会民生的重要领域，而效率较为低下。在OECD 2005的报告中，澳大利亚80年代经济增长不及日韩一半，1990年在港口、铁路、电力上的生产力水平不到贸易伙伴的一半，电信行业的生产力水平是报告中提到的九个国家中最低的。进行了市场化改革后，企业运营和市场配置的效率都得到了提升。电信业改革后，竞争变得激烈，长途电话费用因此降低了50％，服务项目也明显增加。澳大利亚经济位次也从此前的直降变为跃升。

该不该改——这是我们自身的需要

究竟应该建立怎样的市场和市场主体关系，似乎一直是个热门话题。特别是在中美贸易战的背景下，到底这些“美国所倡导”的概念是刺激、促进还是阴谋、破坏，好像越来越让人们迷惑。

国企与市场的关系、国企与民企的关系在当前已经又是一个热门话题。种种毁誉、种种喜忧，难以理出头绪。然而纵观历史，这并不奇怪，因为它们也曾经在发达国家发展的历程中成为争论焦点。

国家宏观调控固然在一定程度上保证了经济的有序发展，但是经济发展仍应遵循市场规律，如果违背公平竞争这个基础，就会造成国有企业与私营企业争利，反而会阻碍经济的发展。因此，倡导竞争中性，也是倡导公平竞争，让所有企业都有更好的市场生态，为经济发展做出贡献。

其实，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就已经提出，要准确界定不同国有企业的功能，实行政企分开、政资分开，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，进一步破除各种形式的行政垄断。随后，国务院发布了一系列强化竞争的文件，提出了商业类国有企业和公益类国有企业的改革思路，以促进市场公平竞争。

当前，我国正在深化改革，加大对外开放力度，促进市场公平竞争也必定是其中关键。调整国有企业监管制度，分离政企职能，强化信息披露、提升国企透明度等改革举措都在进行中，且必须继续深化。

诚然，各国所处的经济发展阶段不同，产业发展水平差别大，某些发达国家要求在国际范围内制定同等的竞争中性规则标准有其“小算盘”，我们可以在实践中据理力争、维护自己的权利。

但与此同时，也应该看到，公平竞争的市场是大势所趋，是外部压力也是内部升级的共同需要。建立良好秩序的、公平竞争的市场，从理论上来说，是中国崛起过程中，走向世界、拥抱世界，建立开放包容创新型社会的必须；从实务上来说，是中国突破经济发展、突破企业与产业转型升级、突破市场开拓时与海外摩擦不断等瓶颈的必须。

无论TPP是否存在，美国的意图不会消失。无论美国是否存在，中国深化改革的脚步不能停下。建立公平公开公正的市场，实现有效、高效的资源配置方式，是我们自身发展的诉求，是可持续发展的保障。

后记

特别值得注意的是，在澳大利亚《国家竞争政策审査》报告中指出，竞争中性不能说是澳大利亚传统竞争政策中独立的政策因素，因为宪法已禁止通过立法或监管手段对各州商业贸易或收益实行区别对待。

的确，没有人会倡导市场扭曲，人人都倡导市场公平，但无论是哪种所有权的企业，其官僚性也好、垄断性也好，都不会、也不愿意去主动适应市场化竞争环境。只有立法、政策、细则、标准、程序等全面及时改革，形成系统性支撑，才能保证竞争的“中性”，带来市场的健康发展和长足进步。

（作者万喆系经济学家，澎湃新闻特约评论员。）