从“安哥拉模式”到非洲工业化：援助模式转型下的中非合作

中非合作的历史可以追溯到新中国建立初期。当时的中国还是一个获得独立自主不久的贫穷国家，面对西方阵营的全面封锁和苏联方面的霸权压迫，中国领导人独辟蹊径，提出发展与其他亚非拉发展中国家的平等互利合作，其中就包括了正在迅速去殖民化剧变中的非洲国家。中国在非洲国家的去殖民化过程中是一支不可忽视的力量，为包括穆加贝所在的津巴布韦等国送去了大量的物资和专家顾问，支持这些国家的民族主义势力取得政权，驱逐那里的西方殖民势力。同时，中国还为非洲的新生国家提供了大量援助项目，包括著名的坦赞铁路、坦桑尼亚和乌干达等国的农场以及数额巨大的援助资金，目标是帮助非洲国家实现经济上的自给自足。周恩来曾在访问加纳时对非洲国家明确阐释中国的援助将基于和平共处五项原则，援助贷款将是无息、低息和易于展期的，同时援助项目将在中国专家的帮助下保证高质量地快速落地，这确保了中国早期对非援助政策的成效。

到了七十年代初，中国对八个属苏联阵营的非洲国家的援助额度甚至超过了苏联。中国对非洲的投入也获得了回报，在坦桑尼亚等新兴非洲国家的支持下，中国取得了原本由台湾占据的联合国席位。在这段时期，中国并没有试图将自身的发展模式强加给非洲，而是选择在一些国家如坦桑尼亚等国开展社会主义模式的试点，中国最关心的仍然是取得这些新生国家的外交支持，而不是改造这些国家。

随着中国改革开放走上发展市场经济的道路，与西方的政治经济交往迅速发展起来，希望借助中国对抗苏联阵营的西方国家开始大规模援助中国，其中尤以日本的援助影响最为显著。早在上世纪七十年代中日关系正常化之后，中日两国就在经贸领域尤其是能源领域展开了积极合作，日本给予了中国大量无息和低息贷款用于中国基础设施建设，而中国贷款方则可以通过石油偿还。这种合作方式日后普遍见诸于中非合作中，即非洲国家以油气等自然资源作为抵押品向中方获取优惠贷款，非洲国家日后可以通过出口油气等资源还款。这种援助模式最早来自2003年中国进出口银行向安哥拉提供的石油担保贷款，因此也被称为“安哥拉模式”。

安哥拉是非洲石油资源最为丰富的国家，在与中国方面签订石油贷款协议前一年，安哥拉反政府武装“争取安哥拉彻底独立全国联盟”领导人若纳斯·萨文比（Jonas Savimbi）战死，标志着安哥拉内战的结束。此后，安哥拉先是寻求以国际货币基金组织为代表的发达国家资金援助，但国际货币基金组织开出了减少政府开支、提高进口税、将海关管理权移交西方公司监管、国企私有化等一系列附加条件。在这种情况下，安哥拉政府又试图从国际私人金融市场融资，但融资利率成本较高，一般是伦敦同业拆借利率基础上浮2.5%，还款期五年。最终，安哥拉政府转向了中国的官方发展援助，中方提供的第一笔优惠贷款利率为伦敦同业拆借利率上浮1.5%，还款期长达十七年。安哥拉在获取贷款后将资金投入了医院、学校和交通设施的建设中，一跃成为非洲增长最为迅速的国家之一，该模式也因此成为了中国与非洲其他国家合作的典范。随着安哥拉模式的成功，中国相继设立中非发展基金、中非产能合作基金等合作平台助力对非政策性融资，中国对非贷款额度开始显著增长。

中国对非贷款，来源：约翰霍普金斯大学中非研究项目。

“安哥拉模式”的成功使得西方对中国在非洲影响力的快速扩张引起警惕，批评中国从非洲“攫取”资源的说法不绝于耳。正如战后经济腾飞的日本，中国对自然资源的战略需求也日益增大，1993年中国正式成为了石油净进口国，目前已经是世界第一大石油进口国，中国实行“安哥拉模式”自然也存在能源安全方面的考虑，但实行石油换贷款的“安哥拉模式”并不是中国攫取资源的工具。事实上，要求对贷款进行担保实则是一种普遍的金融风险控制方式，石油担保贷款在国际金融市场上已经相当成熟。非洲国家总体主权信用较低，市场风险大，又缺乏其他可供抵押的优质资产，将油气等自然资源作为抵押资产可以提升其信用额度，有效覆盖中国贷款方的风险敞口。中国对俄罗斯也提供过类似贷款用以修建油气管道等基建投资，俄罗斯同样通过对中国出口石油偿还贷款。中国的政策性贷款不附带条件，贷款也更容易获批，在提供经济合作所需资金方面比西方更具有优势。

非洲对于西方援助也不乏批评，赞比亚著名经济学家丹比萨·莫约（Dambisa Moyo）在她《援助的死亡》一书中指出，西方援助没能避免非洲的腐败问题，结果无法使非洲摆脱贫困，反而带来了低增长和高债务的问题。她认为非洲需要的是能造血的有效经济合作而不是无偿援助。相比美国等发达国家以无偿的官方发展援助（ODA）为主的形式，中国的无偿ODA只占到了对外援助总量的三分之一左右，其余大部分为国际发展合作的优惠贷款。这种以金融助力贸易投资为主的援助模式确保了外援被非洲国家落到实处，增强了外援拉动经济增长的能力，因此中非合作也是对现有世界多边发展援助体系的有益补充。

从贸易角度来看，油气等自然资源丰富是非洲国家具有的重要比较优势，而非洲国家也亟需轻工日用品、机械设备和医药化工制成用品，双方贸易结构具有优势互补性。中国积极为非洲国家提供政策性贸易融资援助，促进了中非贸易的飞速发展。根据约翰约翰霍普金斯大学中非研究项目统计，中国与非洲贸易额在1993年时仅为12亿美元，十年后的2003年达到了98亿美元，如今已逾千亿美元，中国已是非洲第一大贸易伙伴。贸易的发展有效拉动了非洲国家的经济，同时也满足了中国对于自然资源的需求，实现了互惠共赢。

中非贸易额，来源：约翰霍普金斯大学中非研究项目。

长期以来制约非洲经济发展的一大问题是交通设施和电厂等基础设施严重匮乏，导致内陆国家的商品运输成本过高，且能源供应无法支持生产活动。“安哥拉模式”带动了中国基建产业对非投资，加快了非洲基础实施建设。西方国家的项目融资条件苛刻，并且其援助体系更多注重能力建设，在基建等公共品领域普遍缺位，这给予了中国企业进入这个庞大市场的机会。据约翰霍普金斯大学中非研究项目统计，非洲长期稳居中国第二大基建市场，2016年中国在非基建收入近500亿美元。

中国基建产业在非洲的迅速发展不仅源于国内基建产业的竞争力，同时更得益于“安哥拉模式”的政策性融资支持，使得原本缺乏资金的非洲国家得以大兴土木。相比新中国初期的援建活动，中国的基建产业已经是对外直接投资的主要组成部分之一，更多成为了一种以利润为导向的商业活动，在非洲国家的众多基建项目也成为了中国软实力的象征，其中就包括了非盟总部大楼、蒙内铁路以及数个国家的议会大厦。

中国在非洲基建市场的快速扩张很容易产生中国正在占据非洲的印象，引起了国际上的一些炒作。据布鲁金斯学会中国问题专家杜大伟统计，中国对非基建政策性投资份额仍低于其他国家总和以及私营企业投资额度。发达国家对非洲包括基建领域的投资远超中国，私营企业投资也在该领域占据着更大份额。事实上，中国企业也有不少项目没能完成，还有的仅仅是签署了合作备忘录。造成目前印象的原因很可能是中国企业倾向于高调宣传项目，并且存在多次宣传的情况，相比之下在非经营多年的西方企业则要低调很多。

中国对非基建投资份额，来源：布鲁金斯学会。

非洲国家也存在对于中国基建的批评声音，例如认为中国企业倾向于雇佣中国工人，以及当地普遍存在的劳资纠纷和环保问题。根据国家统计局数据估计，在中国基建企业最为活跃的阿尔及利亚和安哥拉等国有更多的中国工人。基建工程从前期建设到后期维护都需要大量专业技术工人，而这种工人正是教育水平普遍较低的非洲国家所缺乏的。不过，即使中国企业主观上有雇佣中国工人的倾向，但实践中在非中国企业还是保持了一定的外籍员工比例，尤其是在有相关法律规定的国家。

中国在非工人数估计，来源：国家统计局。

对于鼓励雇佣当地人的非洲国家来说，还需积极发展教育事业，提高人力资本质量。目前，我国一些在非企业已经与当地学校和政府部门积极合作开展技术培训教育，以提高当地就业率。在劳资纠纷和环保方面，中国企业已在积极构建制度化的防范和应对体系，但仍需更多考虑到当地社区情况和文化差异，并加强与当地媒体和非政府组织的沟通与合作，充分发挥公共外交的作用，及时化解不必要的矛盾，增进共生共赢的局面。

“安哥拉模式”是后发的非洲国家和中国共同探索出来的合作模式，也必然会随着非洲经济发展而转型升级，问题在于这种转型升级将以何种方式促成。非洲的现实是大多数国家依然是以农业为支柱产业的经济结构，有些国家如尼日利亚还陷入了依赖大宗初级产品出口的资源诅咒怪圈当中，经济转型基础薄弱。非洲国家中目前只有毛里求斯和博茨瓦纳通过结构性改革和外向出口型经济进入了高收入国家行列，其他国家或为最不发达国家，或是贫富差距悬殊。对此，中国给出的一条路径是工业化，充分利用非洲年轻化的劳动力资源和自由贸易培育工业。这条路径植根于中国自身作为世界工厂的经验，中国曾经凭借劳动力密集型的外向型经济成功实现了经济腾飞。

非洲国家有着发展劳动密集型产业和相关贸易的比较优势，理论上适合发展纺织和制鞋业等轻工业，中国企业目前较为成功的在非制造业投资项目也在这些领域。然而，移植中国经验到非洲工业化中也存在诸多制约条件，其中包括缺乏基础设施、资金匮乏、劳动力教育水平低以及政治风险等。中国选择与一些有潜力的国家合作设立经济贸易合作示范园区，在合作园区内配备有供电供水设施并提供出口等方面的优惠政策，以此吸引企业入驻投资建厂。其中较有代表性的是位于埃塞俄比亚首都的东方工业园，目前已经有数十家中国制造业企业入驻，是中非产能合作的典型。中国自身作为受援国的经验显然起到了作用，当年正是在中国众多经济开发区中的外资包括日资企业为中国早期制造业带来了发展所必须的技术和资本，今天中国向非洲再次转移技术和资本，践行了东亚发展的 “雁形模式”理论。

非洲工业化能否如当年东亚国家一样成功还取决于这些国家的宏观经济政策。非洲国家过去发展政策的失败教训有很多相似点，但如毛里求斯这样成功国家的经验却不易复制，进行产业结构变革和鼓励外向型经济要求高水平的国家行政治理能力作为支撑。国家主导的东亚发展模式在这方面有传统优势，而非洲则只有极少数国家如埃塞俄比亚具备一定条件。从非洲国家角度出发，其最终发展仍取决于自身，外援只能起到催化剂的作用，这些国家需改善自身的治理和政策水平，才能有效利用外援助力经济转型发展。