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为什么要建国家公园？

2018-09-19 14:20

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

1、国家公园的诞生

1869年9月-10月，三位美国蒙大拿州的探险家查尔斯·库克（Charles Cook）、大卫·福尔松（David Folsom）、威廉·彼得森（William Peterson）组成了一只探险队，对流经蒙大拿州的黄石河源头进行考察。在这里，他们见到了许多超乎想象的景观。

黄石河图片来源@VCG

上黄石瀑布摄影师@Annie Fu

探险队的考察结果引起了蒙大拿州国土局总测绘师亨利·沃什伯恩的注意。他决定亲自去看看。

于是一支由总测绘师领导的19人探险队开始对黄石河上游地区进行了更为广泛而细致的考察。

考察完成之后，沃什伯恩在他的考察报告中写道黄石湖拥有各式各样的水湾和完美的山地风光，假以时日将会成为广受欢迎的度假地；上间歇泉盆地是他们发现的最为壮观的峡谷，间歇泉的规模和数量令人震惊，简直难以形容……

大棱镜温泉摄影师@蓝武

每隔约90分钟就会喷发一次的老忠实间歇泉摄影师@Annie Fu

在考察过程中，库克-福尔松-彼得森探险队的福尔松和沃什伯恩考察队的队员科尼利厄斯·赫奇斯都产生了通过设立国家公园将这里的景观保护起来为公众所有的想法。

这一想法后来经过沃什伯恩考察队的另一位队员兰福德、美国联邦政府内政部地质调查局局长费迪南德·海登等人的积极活动，于1872年3月1日成为了现实。就在这一天，美国总统尤利西斯·格兰特签署了《黄石公园法》。

促成法案通过的海登（左）和兰福德（右）图片来源@wikipedia

没错，福尔松和赫奇斯所考察地方就是世界上第一个国家公园——黄石公园。

由于国家公园较好地处理了自然生态环境保护与资源开发利用之间的关系，因此许多国家开始效仿黄石国家公园的模式，纷纷建立起自己的国家公园：

1879年澳大利亚建立皇家国家公园

图片来源@图虫创意

1885年加拿大建立班夫国家公园

摄影师@捕光捉影

1887年新西兰建立汤加里罗国家公园

图片来源@VCG

1914年瑞士建立瑞士国家公园

图片来源@全景网

目前，全世界已有一百多个国家实行了国家公园制度。根据世界自然保护联盟（IUCN）的数据，2006年全世界满足其标准的国家公园一共有6555家。

2、国家公园的中国“亲戚”

1956年，距离黄石国家公园的设立已经过去了84年，此时保护自然生态的理念已经散播到了世界各地，结出不同样貌的果实。刚成立7年的新中国也在一批有着远见卓识的科学家的提议下，从以往朴素的自然保育走向了现代的生态保护。

当年6月30日，第一届全国人大三次会议通过了由陈焕镛等科学家提交的92号提案，随后在广东肇庆建立了我国第一个自然保护区——鼎湖山国家级自然保护区。

保护区的鼻祖——鼎湖山国家级自然保护区图片来源@全景网

由于当时被西方世界封闭，加上受到前苏联的影响，中国走上了不同于大部分国家的自然保护道路——以自然保护区而非国家公园为主体的保护区体系。

经过几十年的发展，保护区从无到有，对我国珍稀野生动植物、珍贵的自然遗迹和景观保护发挥了重大的作用。

保护大熊猫的卧龙国家级自然保护区图片来源@VCG

保护丹顶鹤的扎龙国家级自然保护区图片来源@图虫创意

保护藏羚羊的可可西里国家级自然保护区摄影师@奚志农

保护植物“活化石”的赤水桫椤国家级自然保护区图片来源@图虫创意

保护丹霞地貌的丹霞山国家级自然保护区摄影师@秋哥

保护恐龙足迹的鄂托克恐龙遗迹化石国家级自然保护区图片来源@全景网

根据今年4月18日《人民日报》的报道：“截至2017年底，全国共建立各种类型、不同级别的保护区2750个，总面积约14733万公顷，约占全国陆地面积的14.88%，其中国家级自然保护区469个”“保护区范围内，保护着90.5%的陆地生态系统类型、85%的野生动植物种类和65%的高等植物群落”。

中国国家级自然保护区的分布图片来源@《中国国家级陆地自然保护区分布及其与人类活动和自然环境的关系》

3、“亲近自然”的游客

在自然保护区的发展过程中，联合国教科文组织的“人与生物圈”计划对我国自然保护区建立有着很强的指导作用。我国目前的自然保护区功能分区采用“人与生物圈”计划的生物保护区基本模式，即“核心区-缓冲区-实验区”三圈模式。

小五台山国家级自然保护区功能区划图，红色为核心区、黄色为缓冲区、绿色为实验区图片来源@生态环境部

核心区是“自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地”，禁止任何单位和个人进入，要尽量避免人类活动对自然生态系统的干扰；

缓冲区是核心区和实验区之间的过渡地带，只准进入从事科学研究观测活动，可以允许有限的人类活动；

实验区是缓冲区的外围地带，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。一般到自然保护区旅游，允许游客参观游览的区域就是实验区部分。

然而众多游客并不清楚三区的分别，可能不自觉地就闯入了缓冲区和核心区，给自然生态保护工作带来干扰。甚至有人会刻意进入保护区明令禁止的地方，并以此为荣。

2018年6月29日，3名秦岭冬泳俱乐部的驴友在陕西宝鸡太白山国家级自然保护区大爷海内游泳，并拍摄视频传到了网上。尽管大爷海位于实验区，但是作为西安等城市的饮用水源头，太白山保护区管理局是严令禁止在大爷海游泳的。这件事被微博曝光之后，3名游泳的驴友受到了广泛地谴责。

无独有偶，2017年逃票穿越羌塘无人区最后失联的刘银川，为了自己的“徒步理想”，给保护区的保护工作带来了极大的麻烦，后面的搜救工作也造成了极大的资源浪费。而早在2015年，新疆、青海、西藏就联合发布了禁止一切单位或个人进入阿尔金山、可可西里、羌塘三大国家级自然保护区开展非法穿越活动的公告。

也是在2017年，部分游客擅自进入广东石门台国家级自然保护区溯溪、野泳、野炊，随意扔弃生活垃圾，甚至在保护区用沐浴露洗发、冲凉。

许多热衷户外的人士可能以为自己的行为是一种“亲近自然”的壮举，但是却没有想到自己的这一壮举，可能会给生活在保护区深处的野生动物和生态环境乃至于我们自己造成严重的不良影响。

4、“纵横交错”的管理

除了部分游客不遵守规则外，频频爆出的保护区被破坏的新闻也折射出我国自然保护区管理上的漏洞。

首先是相当一部分保护区的划定不合理。在自然保护区建立的早期，由于缺少自然本底调查资料和统一的划定方法，许多保护区范围的划定和功能区的确定具有很大的盲目性和主观性，缺乏科学性。

有些地方甚至出现了核心区内分布有农耕区和居民点，而主要保护对象的重点分布区却被划定在核心区之外的情况。

其次是许多保护区的管理工作权责有待明确。过去自然保护区不仅被不同的部门管理，而且存在着一个地方既是自然保护区，又是森林公园、风景名胜区等保护地类型的情况，而不同的保护地类型又分属不同的管理部门，保护区的管理工作普遍处在“九龙治水”的状态下，由此带来管理重叠交叉、机构设置重复、责任不清、管理效率低下等问题。针对这一问题，2018年4月，国家林草局保护司巡视员严旬在新闻发布会上表示：根据中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，负责“管理国家公园等各类自然保护地”。对于交叉重叠的保护地今后会“予以明确，到底是什么。通过整合，更加明确、规范，也便于管理。”一旦真正落实，问题或会得到解决。

再次，过去十多年自然保护区建设的“大干快上”，使得众多保护区只是徒有虚名。根据国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林在2015年所做的统计，“我国现有的428处国家级自然保护区只有200个左右达到了IUCN严格自然保护区的标准”，剩下的两千多个地方性自然保护区的实际情况可想而知。

此外，由于保护区的权力地位等级较低，常常让步于地方或者国家经济发展的需求。这在某种程度上进一步削弱了保护区的作用和地位。

2010年，辽宁省盘锦市为了修建滨海公路，将原本属于斑海豹的栖息地划出了保护区范围，并得到了国家的批准；

2010年7月，当时正在修建的合福铁路计划穿越安徽扬子鳄国家级自然保护区。安徽省林业厅为此进行了公示，为期一周的公示结束后，没有任何一个单位和个人有反对意见；

2011年3月，当时计划修建的中俄天然气管道将会从喀纳斯湖保护区核心区穿过。为了避免这样的情况发生，此前一个月由新疆林业厅主持的评审会上，包括喀纳斯湖保护区核心区在内的功能区被重新调整，保护区为天然气管道让步的用意可见一斑；

2011年11月，重庆市关于调整“长江上游珍稀特有鱼类保护区”范围的申请在国家级自然保护区评审会议上被通过，这一调整被认为是为了给当时即将上马的小南海水电站让路。

……

除了上述问题，许多保护区面积过小、相互隔离、孤岛化严重的情况也使得保护效果打了不少折扣。

表面上看来，最近十多年我国自然保护区的建设工作已经取得了非常傲人的成绩，无论是面积还是数量都超过了世界平均水平，实际情况却非常虚胖，看起来很壮实，内里却问题多多。

为了解决这些问题，必须要跳出现有的体制框架，从更具全局性的角度来重新思考人地关系和保护工作的权责安排。

一百多年前发端于美国黄石的“国家公园”概念，开始进入领导层的视野。

5、国家公园来了

在2013年11月的十八届三中全会上，“建立国家公园体制”的想法被首次提了出来，尽管那时国内对国家公园的概念仍然很模糊。很多人以为国家公园就是搞旅游开发或者在原有保护地管理机构基础上再挂一块牌子。

不过，模糊并没有阻碍国家公园体制试点工作的推进。中央安排发改委作为试点工作的牵头单位，从2015年6月启动了为期3年的国家公园体制试点。

2016年，中国首个国家公园——三江源国家公园在青海启动试点，迈出了体制改革的第一步。

生活在三江源国家公园内的藏野驴摄影师@布琼

截至2017年6月，一共在9省10个地方开展了国家公园试点。

正在试点的10个国家公园制图@王朝阳 /星球研究所

国外的国家公园管理主要有三种模式，分别是中央集权型（如美国、挪威等）、地方自治型（如德国、澳大利亚）和中央-地方共治型（如日本、加拿大等）。

无论哪种模式，都有着规划科学、管理机构职责明确、管理法规健全等特点。

他国建设国家公园的经验给了我国非常多的启发，但是由于国情的差异，不可能将某一个国家的模式完全照搬到中国。

一个现实因素就是地少人多：许多人生活在自然保护区中，这种情况在别的国家难以想象。由此带来的人地矛盾也比别的国家更难处理。

如何协调好人地关系，处理好国家公园的权责归属，是摆在国家公园试点工作面前的两个大问题。

去年9月颁布的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《方案》）给出了相应的解决办法。针对人地关系的问题，可以通过实施生态移民搬迁、在国家公园周边合理规划建设小镇、吸收当地居民参与国家公园管理等方式，在保护自然的同时，为当地民众创造工作和发展的机会。而在权责归属方面，要对以往分头设置自然保护区、森林公园、风景名胜区等不同类型的自然保护地体系进行改革，建立统一的管理机构，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。

今年4月10日新成立的国家林业和草原局同时加挂着国家公园局的牌子。以往由不同部门负责的自然保护区、风景名胜区、自然遗产等不同名目保护地的管理职责将划归林草局统一管理，多年以来自然保护领域“九龙治水”的局面得到了改变。

国家公园的建设正一步步往前推进，渐渐走入我们的生活。

一百多年前，黄石国家公园的诞生开启了现代社会人与自然和谐相处的篇章；今天，中国这个有着悠久历史的国家正在自己的土地上发扬和创新着国家公园的精神。

从自然保护区到国家公园，中国人与自然相处之道的转变背后，成就值得称赞，教训更值得深思。

“天地有大美而不言，万物有成理而不说”，作为万物之灵的我们，如何才能更好地与自然相处，这是一个值得永远探讨的话题。

主要参考资料：

陈雅纯.我国自然保护区建立和发展机制的创新研究[D].北京林业大学,2016.

周兰芳. 中国国家公园体制构建研究[D].中南林业科技大学,2015.

唐芳林,王梦君.国外经验对我国建立国家公园体制的启示[J].环境保护,2015,43(14):45-50.

高科.美国西部探险与黄石国家公园的创建(1869—1872)[J].史林,2016(01):173-183+222.

赵广华,田瑜,唐志尧,李俊生,曾辉.中国国家级陆地自然保护区分布及其与人类活动和自然环境的关系[J].生物多样性,2013,21(06):658-665.

王秋凤,于贵瑞,何洪林,何念鹏,盛文萍,马安娜,郑涵,左尧.中国自然保护区体系和综合管理体系建设的思考[J].资源科学,2015,37(07):1357-1366.