专家谈为何专门组建应急管理部：可有效应对复杂性风险

根据此次党和国家机构改革方案，国家安全生产监督管理总局这一机构将退出历史舞台，取而代之的是“应急管理部”。

3月22日，应急管理部干部大会在京召开。中央组织部有关负责人宣布了中央关于应急管理部领导班子任命的决定。

3月22日晚，原国家安全生产监督管理总局官网已更新为应急管理部官网。

早在十多年前，我国就开始加强应急管理，根据我国实际情况及国外经验，在2006年设置了国务院应急管理办公室。

既然有这样的职能部门存在，为何又专门组建应急管理部?对此，《法制日报》记者采访了业内专家。

落实总体国家安全观要求

我国的应急管理体系建设肇始于2003年的“非典”。鉴于“非典”事件暴露出的传统应急体系分散化、被动化的短板和不足，2006年国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，以履行应急值守、信息汇总与综合协调三大职责。

一直以来，我国实行“单灾种”型应急管理体系，即不同的专业部门管理不同类型的灾害与突发事件。比如，民政部门负责自然灾害救灾、消防部门负责火灾事故救援、安监部门负责工矿企业事故灾难救援、卫生部门负责公共卫生事件处置等。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王宏伟在接受《法制日报》记者采访时说，多年来，应急管理以“一案三制”，即应急预案和应急体制、机制、法制为核心，取得了长足的进步。然而，应急体制建设始终是制约应急管理能力提升的一块“短板”。应急办权责不匹配、“小马拉大车”，存在同级协调同级或下级协调上级的尴尬，只能成为领导应对突发事件的“耳目”与“参谋”。

“过去的应急办经常被指‘管不了帽子，也管不了票子’，包括编制、经费都不是独立的，而新组建的应急管理部有自己的编制和运行经费等。所以，我觉得应急管理部成立后有利于增强应急管理干部的认同感。”王宏伟向记者分析说，应急管理部整合了13个部门的职责，其中大部分涉及自然灾害，比如森林草原火灾、地震等。也就是说，新成立的应急管理部主要是把自然灾害和事故灾难处置的职能整合在一起。

在中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧看来，应急管理部的成立是按照国家总体安全观的要求进行的，同时也符合国内外对于公共安全的需求。

“国家总体安全观要求我们对各方面的公共安全都要予以回应和监管，这就需要一个强有力的部委进行统筹。从国际和国内的需求看，大家对公共安全、对人身和生命财产安全等各个方面都很关注，也需要有这样的部委进行统一的管理。所以，设立应急管理部是正当时的一个改革举措。”唐钧说。

应急处置更加适应科学规律

“安全是一个复杂又系统的问题，特别是对于地震、水灾、流行病、重大火灾、爆炸、特大交通事故等安全事件，如果没有强有力的指挥和系统处置，是很难在极短时间内达到相对较佳效果的。这次新组建的应急管理部，使处置重大安全问题更加适应安全科学规律。”中南大学资源与安全工程学院教授吴超说。

对此，唐钧作出了更加细致的分析。他说，应急管理的事件大体分为四类:自然灾害、事故灾难、医疗救助和社会安全事件。这些灾害在现代社会，特别是在城镇化进程中有时候难以分清。比如，地震一般被称作自然灾害，但实际上涉及房屋损毁、机器损坏、水坝溃塌等，这其中产生的伤者则需要医疗人员的救助，这又涉及医疗救助领域。所以，在对应急管理事件的实际应对中，通常都是两类、三类甚至四类事件相互交织。在应急救助过程中，还要抢时间，尽量在72小时黄金救援时间内救更多的人。如果完全按照各部门的职责进行分配管理，有时就会变成部门分割，出现效率低下问题，影响救援进度。

“从资源来看，重特大灾难往往需要大量的各种各样资源的支持，不仅包括应急储备资源，还需要大量的人力、物力、财力和技术等支持。实现这些资源支持，往往需要集中整个国家的力量，有时甚至还需要国际力量。新组建的应急管理部，在应急资源储备和调度及各方力量共享上，将比以前任何一个机构的力量和功能更大。”唐钧说，因此，组建应急管理部，可防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，发挥更大的国家功能作用。

此次党和国家机构改革方案还明确，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。

“公安消防部队、武警森林部队的专业素养是很高的，他们归入应急管理部后，就可以作为一个强大的常备力量存在。一旦发生灾害事故，这些常备的应急力量就可以立即出动，应对多种突发事件。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华说。

整合职责彰显法治政府要义

《深化党和国家机构改革方案》明确了应急管理部的主要职责:

组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练；

建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作；

指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治；

负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

唐钧认为，从新组建的应急管理部所担负的职责看，应急管理部的组建既符合机构改革的要求，也适应应急管理专业的要求。“机构改革的要求是精简、高效、廉洁，这也是法治政府的要义之一；应急管理专业的要求是统一领导、综合协调、运转高效”。

对于组建应急管理部所体现的法治政府精简、高效要求，业内专家也作出了具体分析。

沈荣华认为，改革前的国家安监总局注重安全生产方面的监管，其行政职责范围比较有限。应急管理部的职责既包含了国家安监总局的职责，同时又收纳了许多新的职责，比如公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责等，这其实是一种职责整合，有利于及时有效处理突发事件，也可以进行综合性防灾救灾，显著提高应对突发事件、维护公共安全的能力。

相较于曾经的应急管理部门，王宏伟向记者提出了这样的观点:在经济社会发展和技术进步的过程中，日益复杂的社会系统释放出大量的复杂性风险，这迫切需要一个统一领导、权责相匹、高效权威的国家机构对应急事务加以统筹和协调。为了整合各方面力量共同应对复杂性风险和突发事件，我国曾成立了多个高层次的议事协调机构，包括国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部，办公室分别设在水利部、民政部、国家地震局和林业部。这些机构的存在与应急办存在着职责上的交叉、重叠。“新组建的应急管理部将这些议事协调机构的职责整合进去，可以进一步消除应急管理体制的痼疾，使应急管理事业焕发新的生机和活力。我们可以看到，中国应急管理事业新的景象正在到来”。

“总的来说，应急管理部整合了多个部门的职责，而实际上每个部门各有优势，有的部门在信息管理上经验很丰富，有的部门在风险防控上做的很到位，有一些在快速响应上达到了国际水准。我们相信，这些部门组在一起，各自优势如果能叠加起来，对于应急管理能力提升是一个聚合效应。”唐钧说。

（原题为《应急管理新机构可有效应对复杂性风险》）