英国下议院的议长在议会中扮演何种角色

英国下议院议事厅 视觉中国 图

议会舞台上能见度最高的角色便是下院议长。议事厅里，他那声“肃静，肃静”，揭开了每一个议会日的序幕；议会中那些最为激烈的场合，经常是由他来主持；他还会代表下院出席各种国家典礼的场合，不论典礼的性质是欢乐还是悲伤。

议长肩负的不只是主持下院这项任务；几乎任何有关下院运行的层面，包括内部行政事务，议长都有举足轻重的影响力。作为下院的审裁官，乍看之下或许会让人觉得，他就刚好等于上院议长；不过如我们将会看到的，两者的职权非常不同。

议长的职位

第一位为人所知的议长，是1376年的托马斯·亨格福德爵士，虽然在他之前很明显应当也有个别议员主持过中世纪早期的议院，也许早在1258年，彼特·德·蒙特福特在亨利三世位于牛津的“疯狂议会”（Mad Parliament）就这么做过。议长这个头衔（在院内通常被称为议长先生或议长女士）发源于代表下院面对君主的官方发言人这一古老的职位。在那个时代，君主与下院常常意见相左，就这点而言，这个职位比起今日要来得吃力，而且更危险：在1471年到1535年间，就有6位议长遭到处决。

发言人的古老的职权，有一部分以更具象征色彩的形式存续至今，例如一旦被全体下议员选出，他要向女王做一个声明：

古老而不容置疑的权利与特权，特别是辩论时的言论自由、免于逮捕的自由、于情况需要时谒见陛下的自由，以及所有的议程，都应受到最善意的解释。

虽然下院已由全民普选产生，这样的声明并不符合下院与君主的现代关系。

议长有时还会扮演下院发言人和代表的角色。2001年“9·11”事件发生后，便是由他向美国国会传达下院的慰问之意；2012年的女王登基六十周年庆典，是由他在威斯敏斯特大厅代表下院向女王献致答辞。2005年7月7日的伦敦炸弹袭击事件发生后，也是由他接受世界各地议会的慰问。

议长的独立

在许多外国的议会里，主持会议者必然是某个政党内的政治人物。以美国为例，众议院的议长是多数党的政客，常会投入较具争议的辩论中。在德国，联邦议院的主席通常由执政党的资深党员出任，且继续在本党事务上扮演活跃角色；同样的情形也发生在法国国民议会中。

不过英国下院却拥有持平守中的悠久传统，该传统肇始自阿瑟·翁斯洛（从1728年始担任了33年的议长），其拘束力之大，以至于之后所有担任议长之人，都被视为实际上已独立于原本政党之外。媒体会把议长所有的言谈放在显微镜下，看有没有任何可以察觉到的党派或个人偏见。如果有的话，那就意味着他无法胜任议长之职，妥善运用下院赋予他的重要权力，维护对下院的信任。

议长独立意味着他实际上退出了原本的政党（说不定他已是多年的老党员），并且不再过问党内事务。议长在投入大选的时候，并非处在政党的旗下，而是作为“寻求连任的议长”，通常不会遭到主要政党的反对。议长的薪水等同于内阁大臣，退休时能领到丰厚的退休金，附加贵族的身份。照最近几任议长的偏好来看，议长在议事厅的穿着已经不再那么正式。自从布思罗伊德议长开始不再戴过肩假发，之后马丁议长和伯科议长予以效仿，这项特殊的传统大概就到此为止了。伯科议长还更进一步，只是在普通西服外面穿一件法衣。当议长前往或离开议事厅的时候，会有一位拉衣裙者（trainbearer）跟着。而在听到门卫大喊“议长！”的时候，哪怕是最资深的下议员，都会停下手边的事情，向经过的议长鞠躬致意。

在威斯敏斯特宫，议长有一个属于他的团队来协助他，维持豪华的官邸——这是他的官方住所，楼上有一套较为舒适、也较不正式的房间。一旦当上议长，他就不再跟其他下议员一起，在餐厅用餐，在茶室聊政治八卦。要与他见面的话，是下议员来找他。每位议长都应该随时掌握院内当下动态和议员们的关切。他有许多时间得花在与人会谈上，不仅跟下院领袖和总督导，还包括许多有操虑、疑问或好点子的下议员。

对外界来说，议长也是下院的化身。外交使节、他国的议长或部长，以及各式各样的代表团，都是由他接见。此外，他也要主持许多与议会相关的协会和组织。

跟其他下议员一样，议长也履行选区的工作和义务。有人提议让议长负责一个虚设选区，也许就叫作圣史蒂芬选区，不过这一想法一直无法获得许多支持，已然被议会程序委员会拒绝。议长们都希望能够亲自理解与感受选区带给其他下议员们的压力与难题，而议长选区的选民们，可说是非常幸运能够拥有议长作为议会代表，因为不难想象，大臣们对由议长提出的选区情况总会给予特别关注。

议长选举

自1945年起，有些议长是大臣出身,其他的议长生涯则主要担任后座议员。不过，1965年以后的7位议长中，有5位做过副议长。不仅他们在就任议长前就有主持院会的经验，而且议院能够就他们接任后会有什么表现先有一些评估。

在议长严守政治独立的同时，令人惊讶的也许是，战后以来所有的议长，除了布思罗伊德和伯科，全部出自当时下院的执政党。鉴于议长的一个任务便是在政府与下院利益有所冲突时站在下院这边，这些来自执政党的议长们，必须要能够很快适应自己的新角色；不过也常常有人说，议长对自己原本的政党，比起对反对阵营还要严格，尤其是在刚上任的时候。

自1992年起，每次议长之位空出来后，会进行选举。1992年贝蒂·布思罗伊德最后以372对238票，击败前内阁大臣彼得·布鲁克而当选。至于1997年初，她的连任便没有遭遇竞争者。

当她于2000年退休时，议长的选举出现了史无前例的现象：总共有12位以上的候选人出马角逐。在下院，提议一般以动议的形式提出，然后再对其提出修正案，一直以来这也是议长选举实行的程序，例如“由Ｘ就任本院议长”的动议，把Ｘ换成Ｙ就是修正。就这样，2000年时，提名迈克尔·马丁的动议，加上由其他人选所形成的一连串修正案，一个接着一个地被提交给下院。推荐与支持各个候选人的演说以及候选人本人的演说，加上对每项修正进行表决，还有最终的决定，总共历时9个小时。由于没有议长，所以是由年资最长的议员（也即“下院元老”）爱德华·希斯爵士主持。

为了决定这个对每一位下议员和整个下院来说如此重要的职位归属，而开上一整天的会，要说也不过分；不过出现看看有无其他解决方式的压力，也是可以理解的。2001年下院便根据程序委员会提出的一份报告，通过了新的安排。新办法有利于在大选中连任成功的议长，因为只有在同意他继续担任议长的动议遭受否决之后，才会展开新的竞选程序。

在竞选中，被提名人的名字要在选举当天早上提交给下院书记官，必须附上12到15位下议员的支持，其中至少要有3位与被提名人分属不同政党。当天稍晚，下院开议后，候选人依照抽签决定的顺序，轮流向全院发表演说，之后下议员们再进行秘密投票。如果有候选人得到过半数的选票，就可以直接当选；假如没有，那么得票数最少或任何得票率未满5%的候选人便遭到淘汰，接着展开第二轮投票，直到有候选人得票超过半数为止。设计这样的制度是为求尽可能地公平，不让提名在交的候选人得到优势（相较于原先的制度来看）。这套表决方式跟下院中任何其他决定所使用的都不一样，在2009年6月首度使用，随着马丁议长因为经费丑闻辞职。

2009年的议长选举是史无前例的，基于这么几个理由。它不仅采用了上面所概述的新程序，而且候选人的表现也让人耳目一新：被公认为议长者那种半推半就的传统空气被荡涤一空，竞争者在一系列的演讲坛上充畅敷陈，其中有一场还进行了电视转播。关于议长角色的辩论，不仅通过候选人的各显手段而为人所知，而且通过立法书记官（Clerk of Legislation）传布的所谓“75点计划”书，其中列明一位新议长可能想拥护的改革和创新。

在选举日当天，10名候选人向下院演讲之后，第一轮投票并没有立即产生胜出者，得最低票者和其他3名得票未超过5%的候选人被淘汰；第二轮依然无人得票过半，最少支持者和其他3名得票最低者退出竞争。因而在最后一轮只剩下2名候选人。乔治·杨爵士获得271票，而伯科获得322票，跨过50%的门槛，成为新议长。程序委员会在随后的复审中总结道，整个选举的安排工作总体良好，虽然需要做出一些小的变化。有一个论点认为，现任议长寻求再次当选时，关于应不应同意他留任的表决应采取秘密投票制，就像在任何完全的竞争中一样。这一变更尚未得到采纳，但支持它的声音日隆。

英国下议院议长约翰·伯考 视觉中国 资料图

议长的角色

维持秩序

或许议长及其副手们最明显的职能，就是在下院开会时维持秩序。议事厅里所有的言论都是以主席为发言对象，任何议员违反下院规定，议长会“命其严守秩序”。这些规定有些是源于传统惯例，有些是明文写在议会议事规则（standing order）或过去所作的决议里。关于这些规定最明确的指南是《厄尔斯金·梅论议会之规则、特权、程序与惯例》，通常简称《厄尔斯金·梅》。托马斯·厄尔斯金·梅爵士曾在1871年到1886年间担任下院书记官，主编了此书的前9版，之后又由后人再修订了15版。

下院规则的范围，从相对琐碎的，像要求议员们用选区名而非姓名称呼彼此，到较为重要的，像正待审理规则（sub judice rule），用意是防止法院的刑事审判或民事诉讼结果，受下院的意见影响。其他的规则包括：发言必须切合目前讨论之事项（此外，任何的追加质询也必须与议事日程表所列的质询主题相关）；禁止使用污辱性字眼或“非议会语言”；在何种具体情形下，议员才能于同一次论辩中进行再次发言；控制恰当的投票行为等。议长一方面必须确保这些规则被遵守，另一方面也必须在议员们提出与这些规则的诠释与适用有关的规程问题（points of order）时加以裁决。

在一个民主的议会中，激情可能会升高，情绪可能会燃烧。这时就需要议长及其副手们在把握全院的情绪上有最高度的敏感。是否需要妙语穿插以使情势缓和？是否有些严重的问题，必须从一开始便坚决处理？如果有必要，议长拥有对个别议员做出惩戒的权力，可以命令他回到自己的座位上或离开议事厅。如果议员的逾矩更严重（通常涉及藐视议长权威），议长可以点名。一旦点名，出席会议的高级大臣，便会提出将该议员停权的动议，下院对这样的动议将会毫无例外地通过。在接下来5天的会期里，他会被禁止进入议会；若是第二次，将延长到20天；若有第三次便会无限期（而且在这段期间不能领薪）。另外，假如议事厅整体的秩序一时陷入混乱，议长可以暂停会议的进行。

以上这些是议长极不愿意动用的权力。他不想让有心人士藉由被他惩戒而博取同情，也不希望以驱逐出场的方式，替个别议员的政治抗争火上浇油；然而他也必须保护下院的形象，确保议会事务能够正常运行。过于轻易动用惩戒手段，反而可能为议长带来不好的结果，就像维多利亚时代的某位议长，竟愚蠢到在议事厅失序的时候命警察前来处理。从此之后，每当院内开始喧闹之际，必然会有人嚷着“叫警察进来”，议长的权威性就这样一直受到损害。

维持平衡

议长和副议长们拥有绝对的裁量自由，来决定要哪位议员发言。在进行重要论辩时，有一些固定点：多半是由一位内阁大臣的发言开场，随后影子大臣加以回应，最后再由另一位影子大臣以及另一位内阁大臣做总结。

中间辩论的风格则要看主席叫哪些议员发言。平衡各方要求并非简单的工作。让我们假设一个针对寻求避难者的政策、为期一整天的辩论。这里所谓的一整天，实际上总共5到6个小时。除去前座议员开场和总结的时间，可能就剩下顶多三四个小时给其他希望参与讨论的人。让我们再假设如下情形：现有收容所容量不足的压力，使得政府建议增设一些场所；发生在某两三处收容所的骚动引发了暴力并造成了大量伤害。有些议员的选区中就有收容所；有些议员的选民竭力反对新的收容所落脚于自家附近；有些议员代表海峡港口；有些议员跟代表收容所的工会关系密切；也许内政部特别委员会的主席与委员也在场，他们刚完成一份关于收容政策的批评性报告。除了尽量兼顾这些迫切的发言要求，议长和副议长们还必须确保政党之间的平衡。

在质询时间，议长决定结果的能力更为显著。他能打断过于冗长的追加质询（以及大臣回应），也能决定针对特定质询议员可进行多久的追加质询。假如主题是政府的薄弱环节，8个追加质询——有些敌意的问题可能来自执政党这边——会比只有两三个让大臣在发言箱边更难熬。同样，假如政治或媒体的压力，迫使必须对某个深受瞩目的问题做出大臣声明或进行紧急质询时，如果质询时间是一个小时而不是半个小时，政府必须做出的揭露就会大得多。

议长在议事厅内的权力

下院议长所握有的广泛权力，适与上院的情况形成显著对比。上院可以主要倚赖上议员们的自我约束，但在争辩以及政治极化更为强烈的下院，议长握有不少武器。

首先，如同我们已经提过的，议长有叫唤议员在辩论中发言或质询的权力。这被托马斯议长视为他手上最有力的武器。议长虽然会尽力公正对待每位议员，不过那些破坏议事程序、使用谩骂字眼或无视议长权威的议员，可能没多久后便会觉得在首相质询时间难以得到议长的注意。与叫唤议员息息相关的权力，是议长可以决定针对某个特定主题的质询时间要持续多久。

在大多数的辩论中，议长也拥有一项权力，即限制后座议员发言的长短，最短可到3分钟。当议员重复发言或要求进行不必要的表决时，他有权以防止时间被蓄意浪费为由予以干预。另外，是否同意终止辩论（closure）——也即与会议员认为辩论应该结束，并且将讨论主题交付表决——也全然取决于他。

议长对议员提交的法案或动议修正案是否要加以辩论及交付表决，享有自由裁量权。这项权力可说意义重大。举例来说，2003年2月26日，下院就政府对伊拉克发出最后通牒、要求其遵守“解除武器义务”的动议进行辩论时，议长选定了一个工党后座议员的动议修正案，大意是对伊拉克发动军事行动的理由“尚未证实”。修正案以199票对393票不获通过，但在199张赞成票中，有多达122张是来自反对此项政府政策的工党下议员——极具政治意义的反叛。

不到一个月，政府又在下院提出动议，希望得到授权，以使用所有必要手段，确保伊拉克解除大规模杀伤性武器——事实上就是希望得到战争的授权。再一次，议长选定一个工党后座议员的动议修正案，声称“还未到对伊拉克发动战争的时候，尤其在没有获得联合国特别授权的情况下”。修正案以217票对396票未获通过，而217票中有139张来自工党下议员（其中有29位在上次尚未倒戈），可说又是一次政治地震。

决定票

一旦将某件事付诸表决，就一定得让它有个定论才行；不可能以平手收场。假设赞成和反对的票数最后一样，主席就必须用自己的票决定答案为何；也只有在这种情况下，议长或副议长才会在表决中投票。然而，过去长久以来已经建立一些清楚的原则，让主席不必因此卷入争议。大体而言，即：决定是由多数做出，而非仅仅基于决定票；应该保留进一步讨论的可能性。因此，在法案二读的时候，主席会投赞成票，因为如此一来该项法案就能继续进入三读，之后如果议员们愿意的话，还可以对其进行修正。不过若在三读阶段有投决定票的需要，主席会投反对票，因为三读是下院批准法案的决定点，而除非以院内多数人为基础，否则不应该改变法律。假如进行表决的是一项休会的动议，主席也会投下反对票，好让下院能够继续处理其他事务。

在撒切尔和布莱尔的年代，执政党握有明显多数，因此少有机会动用决定票（虽然，针对有关良知的议题或不受督导的普通下议员法案，还是存在着需要投决定票的可能性；此外，值得记住的是，2003年2月4日那个将上议员改为80%选举、20%任命来组成的表决，是以281票对284票被否决的）。然而，当执政党的多数优势没那么大，就比较有可能动用到决定票；像1974年到1979年间，就出现了7次。在1979年3月28日由于输掉信任投票而倒阁的卡拉汉政府，也差点需要用到决定票：当时是311张不信任票对300张信任票。

一旦有需要投出决定票的情况，原则上它会是张反对票，以避免该次决议是由那张决定票所形成，而不是由多数意见。这样的原则是如此清楚，以致即使在最具政治争议的情境下，都不会让议长的公正性受到怀疑。最近一次动用决定票的情形便是一个很好的例子。1993年7月26日，下院就反对党领袖针对《马斯特里赫特社会议定书》的动议修正案进行表决。结果是317票赞成，317票反对。布思罗伊德议长基于决定仅能由多数做出的原则投了反对票。失去了就动议本身的投票后，执政党便在隔天向下院提出信任投票的动议，这次执政党就赢得相当轻松，也用不着什么决定票了。在那之后，最接近必须动用到决定票的局面是在2005年11月，当时工党的后座议员得到保守党及自由民主党方面的支持，提出《恐怖主义法案》的修正案，内容是将“美化恐怖主义”的定义加以限缩。这项修正案后来仅以一票之差遭到否决。还有2006年1月，上院对《种族与宗教仇恨法案》的修正案，也是以差一票受挫。

本文摘录自《议会如何工作》，罗伯特·罗杰斯 / 罗德里·沃尔特斯著，谷意译，广西师范大学·新民说，2017年11月。澎湃新闻经授权转载，有删节，现标题为编者所拟。