委员代表接力吁江豚保护升级：保护动物名录修订到底卡在哪？

长江江豚是长江目前唯一的水生哺乳动物，是长江水生生物系统的指示性物种，被称作长江生态的“活化石”和“水中大熊猫”，但其数量已远少于大熊猫，处境极度危急。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）近日获悉，全国人大代表、律师蔡学恩在今年全国两会提交《关于将长江江豚升级为国家一级重点保护野生动物的建议》（以下简称《建议》），称：升级工作迫在眉睫、刻不容缓。

去年两会期间，14名全国政协委员曾联名提案：提升长江江豚的保护级别，将其由国家二级保护动物提升为国家一级保护动物。

对江豚的保护升级呼吁多年，有关方面并非没有行动。

根据去年联名提案的第一提案人徐旭东收到的农业部“提案答复函”，2017年5月9日，农业部召开了长江江豚升级为国家一级保护动物专题论证会，与会专家一致同意通过《长江江豚保护级别提升可行性分析》和《长江江豚保护级别提升政策风险性评估》两份报告，并建议尽快按程序上报。该部正会同国家林业局申请将长江江豚升级为国家一级保护动物。

已获得一致意见、形成共识的江豚保护升级为何至今未能体现在《国家重点保护野生动物名录》上？

作为全国政协委员、中国科学院水生生物研究所副所长，徐旭东今年再次向两会提交《关于从体制机制上解决重点保护动植物名录修订老大难问题的提案》（以下简称《提案》），直指管理机制有待理顺。

“天使”折翼

长江江豚头部钝圆，吻部短而阔，全身铅灰色或灰白色，体长一般在1.2米左右，最长的可达1.9米，貌似海豚。分布在长江中下游一带，以洞庭湖、鄱阳湖以及长江干流为主。

因为性情活泼，智力发达，爱在水中翻滚、跳跃、喷水，江豚有“微笑天使”之称。

但“天使”在人间折翼。

据2006年全长江淡水豚考察估算，当时长江江豚数量为1800头左右，此后，以平均每年6.3%的速率下降。

根据农业部印发的《长江江豚拯救行动计划（2016-2025）》，2012年长江淡水豚考察结果表明，洞庭湖、鄱阳湖中长江江豚的数量分别约为90头和450头，长江干流长江江豚的数量仅约500头，长江干流长江江豚的年均下降速率为13.7%，且呈加速下降。如果不采取人为干预措施，预测在未来10余年内，长江江豚种群极有可能下降到野外灭绝的临界数量。

蔡学恩也在《建议》中列举，2013年，长江江豚列入《世界自然保护联盟》（IUCN）红色名录极危物种；2017年修订生效的《濒危野生动植物种国际贸易公约》（又称《华盛顿公约》，CITES）将长江江豚列为附录I濒危物种。

2007年，国家一级保护动物白鱀豚被宣告功能性灭绝后，长江江豚成为长江中栖息的唯一鲸类动物。

种群锐减原因

江豚种群锐减困境最直接原因是食物获取的困难。

徐旭东告诉澎湃新闻，江豚种群大小由它能够获取多少食物所决定，而长江里的鱼类种群大小跟上世纪50年代比起来，连5%都不到。

“连渔民都打不到鱼，更不要说江豚了。”

最直接的证据来自解剖。徐旭东说，一年死30掉多头江豚，解剖发现大多数肚子里都是空的，是饿死的。

造成鱼类种群下降，人类酷渔滥捕是一方面，还有其他的原因。

“比如江湖阻隔，鱼类需要在江和湖之间洄游繁殖，现在通江的只有鄱阳湖和洞庭湖，其他湖泊都不通江，鱼类繁殖很受影响。大型水利工程改变了长江水温，也推迟了鱼类的繁殖季节。另外，人类使用的一些渔具对江豚也有损伤，除了螺旋桨，我们还在江豚身上发现鱼的滚钩。”徐旭东说。

此外，航运本身会造成对江豚的伤害，螺旋桨会打伤江豚；船只产生的噪音则干扰了江豚的声纳通信，影响江豚的生存；长江沿岸抛石护岸、护洲等工程，也使得江豚栖息地质量下降。

“原来的江摊沙地适合鱼类和植物生存，也适合江豚生存。修建航道按照航运要求需要截弯取直，坡度没有了，江豚不喜欢，江豚捕食的鱼也没有了。”徐旭东分析。

以江豚为旗帜

共抓大保护，不搞大开发——中共中央总书记习近平2016年1月5日在重庆为长江经济带发展定下基调。

蔡学恩认为，在重庆举办的这次座谈会及时叫停了此前长江沿线的无序开发，把原来已经破坏的生态环境修复好，把现在还在继续的不规范行为监管好，是现在更重要的任务。

“长江江豚是长江生态环境、江湖交流及环境生态流量的重要指示物种，也是研究物种由海入江适应进化及早期长江环境状况的最佳物种和仿生学研究的重要对象，具备较强的生态价值、科学价值和社会价值。”蔡学恩向澎湃新闻指出。

在徐旭东看来，过去只注重经济发展不注重生态环境，二者可能“很矛盾”，但现在不一样了，经济有了一定的实力，而生态破坏已经到了不可忽视、甚至影响经济发展的局面。

“比如说酷渔滥捕这件事，沿江原来十四五万渔民，现在的实际情况是，不仅江豚没鱼吃，渔民也捕不到鱼了，大多数渔民不能靠捕鱼生计，青壮年都到城里打工去了。”他认为，应该把政府给渔民的补贴，加上政府其他拨款，让渔民转产、上岸。

更重要的是，呼吁保护江豚，实际上是呼吁对长江生态系统的保护。

“恢复鱼类种群首先要保护栖息地，要让鱼类种群获得较大尺度的恢复；其次要保证江和湖的关系，谨慎建水坝，生态论证要在前；还有，水污染也要控制。”

“以江豚为旗帜，我们要让整个长江生态系统恢复健康。”徐旭东说。

目前只是保种

“中科院水生所通过模型预测认为，如果不采取及时有效保护措施，长江江豚自然种群最快可能在未来10年左右的时间消失。”徐旭东等委员在去年的提案中指出。

作为渔业主管部门的农业部有过一系列升级江豚保护的工作。

2014年10月，农业部发布《关于进一步加强长江江豚保护管理工作的通知》，长江江豚按国家一级重点保护野生动物的保护要求，实施最严格的保护和管理措施。

2016年12月，农业部发布《长江江豚拯救行动计划》（2016-2025），进一步推动长江江豚的就地保护和迁地保护。

2017年3月，《农业部关于将长江江豚升级为国家一级保护动物公开征求意见的通知》发布，并公开征求公众意见。

同年5月，农业部召开了长江江豚升级为国家一级保护动物专题论证会，与会专家一致同意通过《长江江豚保护级别提升可行性分析》和《长江江豚保护级别提升政策风险性评估》两份报告，并建议尽快按程序上报。

“迁地保护”是个具有妥协意味的方案。

1992年，中科院水生所等在湖北天鹅洲长江故道建立江豚自然迁地保护区，实施从长江干流打捞江豚迁入保护区的计划。到现在，全国已建成8个国家及省市长江江豚自然保护区。

“目前只是在保种阶段。天鹅洲故道和长江已经不通，在那里的一个种群现在到了80多头。”令徐旭东比较欣慰的是，整个长江干流，加上鄱阳湖、洞庭湖和故道，江豚稳定在一千头多一点，经过这些年的多方呼吁和保护，江豚种群下降势头遏制住了。

名录修订成了“老大难”？

然而，对于江豚的名录调整工作一直没有进展。

“农业部内部已经把江豚作为一级保护动物，但是要上升为国家一级保护动物，需要和国家林业局共通会签，报到国务院审批。”徐旭东说。

2016年7月，十二届全国人大常委会第21次会议通过了修订版《中华人民共和国野生动物保护法》。该法于次年1月1日起施行。

根据规定，国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。国家重点保护野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，并每五年根据评估情况确定对名录进行调整。国家重点保护野生动物名录报国务院批准公布。

中国现行的国家重点保护野生动物名录于1988年通过、1989年实施。除2003年微调一次，将麝由二级调为一级保护动物，近30年来名录没有大的调整。

名录调整修订卡在哪儿？

徐旭东在今年的《提案》中指出，在反应极度迟钝的重点保护名录中，一些濒危物种没有纳入保护，一些极度濒危物种没有提升保护等级。名录修订已成为一个“老大难”问题。

他在《提案》中分析，除了两家会签存在机制不协调的问题，更主要的是，由执法部门负责名录修订，可能出现不愿意增加自身工作量而排斥新增濒危保护物种和提升保护级别的局面。

具体来说，对于动植物濒危物种的保护主要涉及环境保护部、国家林业局、农业部。

环保部自然生态保护司有协调和监督野生动植物保护和珍稀濒危物种进出口管理职能，而林业局野生动植物保护和自然保护区管理司负责陆地动植物保护，农业部渔业渔政管理局则负责水生动植物保护工作。

这种物种保护体制和机制对于中国野生动植物保护发挥了积极作用。但平行部门分头管理，在需要达成一致意见共同修订重点保护动植物名录这样的核心文件时，也存在怠慢、牵制，一方不作为即长期搁置的问题。

在接受澎湃新闻采访时， 徐旭东还指出另一方面原因。

“比如某个动物保护区，假如种群经过保护后恢复了，那应该把它从名录中拿走。国家保护动物要投入很多资源，种群恢复了就要把资源让给其他濒危动物。但是从保护区来说，因为有利益，它就不愿意从名录上拿走。”

保护升级意味着什么？

将长江江豚保护升级意味着什么？

蔡学恩说，提升法律地位后，对于江豚保护投入资源更多，保护更规范，政策也会更多。

《中华人民共和国刑法》规定，非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。

“在刑法中，杀几个金丝雀和杀几只猴子是两回事，量刑不一样。现在吃江豚，拘留、教育一下就放走了。保护的政策法律位阶不一样，效果也不一样。”他解释。

“捕杀一级保护动物和二级保护动物量刑不一样，产生的震慑作用不一样。”徐旭东说。

“升级工作迫在眉睫、刻不容缓。”蔡学恩说，“我希望相关部门能够在十八大以后的各个领域改革中，步子再快一些，思维再新一些，行动再实一些。”

“我的意见就是，国家要在体制机制上彻底解决这个问题。”徐旭东建议，“农业部、林业局就负责保护，修订名录要独立的第三方来负责。如果在未来机构改革中发生部门撤并的情况，也应当按照统一修定名录、修订与执法相剥离的原则保证在机制上畅通无阻。”