想象中的避难所：建立新型跨国政治组织能否解决难民危机？

近年来，国际难民问题愈演愈烈，约6500万人背井离乡，流离失所，而传统的难民问题解决手段——遣返回国、地方融入和重新安置——无法满足当前难民规模的需求，而各地难民的生存状况不容乐观。

对此，牛津大学移民、政策和社会中心（COMPAS）副主任Nicholas Van Hear提出了一个乌托邦的构想，主张建立一个兼具民族国家和国际组织特性的全球性避难所，统一管理各地难民；并与各个难民聚集地的东道国达成协议，设立一系列自我管理的避难所领地，建立自给自足的经济；各个避难所领地之间互相联系，人员可以在其间流动。

Hear认为，这既能减轻东道国救济难民的压力，又能改善难民的生存状况。他同时提出，目前全球各地已有一些实践，表现了这一构想的不完美形态。这一乌托邦构想实际上提出建立一个超民族国家的政治实体，但矛盾之处在于这一实体的领地又建立在既有的民族国家境内，如何获得民族国家的认可是一个艰难的问题。

在过去三年间，迎接还是拒绝移民新浪潮——全球的北方国家都在这一问题上摇摆不定。目前，因本国或国外的争端，大约有6500万人被从故土连根拔起，他们中的许多人一度漂泊多年，而政策制定者正在寻求解决大规模难民问题的办法。联合国正在引导国际社会制定关于移民和难民的全球协议，计划于2018年秋季达成。但是，根据迄今为止类似国际协议的经验，许多人怀疑各个国家是否会采取更多的行动。也没有多少人相信，当前的难民问题解决框架能够胜任这一任务：难民离散问题的三个传统解决方案：遣送回国、地方融入或者重新安置——似乎都无法满足目前难民规模的需求。只有一小部分离散人口通过这些途径解决了他们的困境，而另外大多数人则长期滞留在难民营，或者在动荡和受限的环境中自谋生路，甚至几十年都没有合法的谋生手段，不能过上像样的生活。

在这种情况下，出现了一些激进的提案，试图解决难民和移民的挑战，包括建立新的国家、城邦和自由区。我和我的同事罗宾·科恩（Robin Cohen）回顾了这些方案，并提出了另一种选择：从难民自身的社会联系中，并在同情者的帮助下，建立一个同盟性的、跨国的政治组织，我们称之为“避难所”（Refugia）。与我们回顾的其他方案不同，我们并没有把它设想成一个孤岛或者封闭领地，而是一系列相互联系的地区和空间，将难民联系成一个政治组织，它既不是一个新的民族国家，也不是一个简单的国际组织，而兼具两者的特性。避难所最关键的特性在于它的不同部分相互联系，互相之间保持流动性，整体大于部分的总和。在我们看来，这样一个跨国政治组织可以满足难民的需要，又不需要既存国家作出过分的利益妥协，比目前不连贯的、不人道的安排好很多。

避难所的预演

事实上，一些不完美的避难所形态已经存在。

在长期收容大量难民的国家，如约旦、肯尼亚和巴基斯坦，移民们自行建立了脆弱的社区。这些人与在远走他乡进入全球化大城市的亲戚和朋友保持联系，后者更加幸运，进入了柏林、伦敦、纽约和伊斯坦布尔、约翰内斯堡、孟买等不同种族和背景人口共存的城市。

跨国主义已经成为一种解决离散问题的持久方案。事实上，许多三局人口组成社区已经处在一种跨国空间中。在某些情况下，大城市里的离散人口已经和难民故乡的人口一样多，甚至更多。多伦多的斯里兰卡泰米尔人口，是泰米尔人文化首都贾夫纳的两倍。

几个离散海外的群体已经创建了跨国机构。比如，泰米尔人举行了跨国选举，以维持跨国机构在全球舞台上为离散的泰米尔人提供一定程度的代表性，并可能做得更多。举行这种选举的技术手段也变得越来越复杂。此外，文化领域也存在一种避难所的原型，如艺术、音乐、舞蹈、预演和体育的跨国流动。2016年，难民团体第一次参加了奥运会，这是温和的一步，但却默认了一个与民族国家无关的群体。

现在关于难民城市的设想也部分反映了避难所的构想。一种观点认为，许多新兴经济中建立的促进贸易和制造业发展的经济特区，是一种适用于难民的模式。例如，学者亚历山大·贝茨（Alexander Betts）和保罗·科利尔（Paul Collier）在美国《外交事务》杂志上主张，附近的经济特区应该给约旦扎塔里难民营（Zaatari refugee camp）的失业难民以工作机会。他们认为，这一案例可以推广成为大规模难民的全球性解决方案。

第二个关于难民城市的概念浮现于地方政府和社区主导的倡议中。一个值得注意的例子是巴塞罗那，它欢迎难民的态度与西班牙国家的愿望相违背。美国所谓的庇护城市（sanctuary cities）是另一个构想——目前受到特朗普政府的攻击，在地方层面上也有一些有趣的发展。

另一个关于“避难所”的预演是将难民营转化为全面的难民城市。随着难民在难民营滞留的时间越来越长，越来越多的难民找到了位于或接近城市的居所，城市的难民定居点已经发展起来。一个例子是多米兹难民营（Domiz Camp）,这是驻扎在伊拉克北部的叙利亚难民营，它被认为是一个“难民共和国”，因为它的居民已经建立了社区中心、商店和礼拜场所。

此外，还有迁徙流动的共同行动，将来自不同民族和种族的移民和难民聚集到一起，比如，在同情的公民帮助下，难民和移民在交通枢纽聚集建立了临时的定居点，比如，法国和意大利边境的文蒂米利亚难民营（Vintimille camp），法国和英国边境的加来“丛林”难民营（Jungle camp），还有位于希腊和马其顿边境的伊多梅尼难民营（Idomeni camp）。尽管通常是肮脏的，且很容易受到破坏，但这种通过移民萍水相逢互相援助而产生的社区，在有关东道国的帮助下产生和复制，构成了一个不完美的避难所原型。在更小规模上，可以看看雅典废弃的奥尼若酒店（Hotel Oniro），如今是200-250名难民的家园，他们在积极的公民帮助下管理自己的酒店。同样重要的是，一些社交媒体网络提供关于偷渡路线、价格、节点和瓶颈的信息，也表现了共同迁徙流动和避难所的在线形式。

实用主义乌托邦

全球性避难所如何付诸实践？想象一个连接松散的群岛，将冲突地区、其邻国或过境国的难民区，以及在更遥远地区定居的难民聚拢到一起。避难所是作为难民移民目的地的富裕国家、作为冲突地区邻国的发展中国家和难民自身三者之间商讨的结果。避难所的组成领地需要征求所在的民族国家的许可或者容忍。

避难所政治组织的组成部分将是自治的，最终将是自给自足的，他们也会像今天某些国家的自治地区一样，承认东道国的主权。来自这个全球政治组织各个组成部分的所有避难所居民（Refugian）将会选举出一个跨国的虚拟议会以管理避难所。在每个地区也会有一个地方议会，贡献于这个全球代表机构，同时也代表着东道国和避难所居民双方的利益和关切。

经过不同避难所与不同主权国家之间的协商，不同避难所之间将会有人员流动。有些人可能生活在离散的领地或空间，另一些人可以与东道国的公民一起生活，尤其是在大都市中。

避难所可以形成自身的经济，另外可以将提供数据处理、编程、图形设计等远程数字服务所得收入作为补充。通过双方协定，避难所居民可以在东道国工作。他们将向居住领地所在的民族国家纳税，同时也要向更加广泛的避难所全球组织纳税。后者的一部分收入将会用来支持那些选择留在原籍地区的人员。这有点类似于今天移民工人通过自行组织的非正式资金转账系统向母国的朋友和家人汇款，如Hawala汇款系统和Hundi汇款系统，或者通过p2p移动平台，如M-pesa（部分绕过国家和银行）。这些将会允许更富裕的避难所向较贫穷的部分提供帮助。

而在教育方面，将会有一个国际性的避难所业士学位课程（baccalaureate，原指法国和一些国际学校的中学毕业会考），人们通过数字远程学习获得学位，学位受到所有避难所的承认，同时东道国也可以自行选择是否承认。教育是促进就业的关键资源。

而这些安排的最终结果是，难民问题不再主要是东道国的责任，而是更加分散的实体的责任。这将是一个务实的安排，可以视作一种脱钩的双方协议：对于民族国家而言，它们将会看到，把难民问题交给难民自己管理，将会符合它们的利益，而难民将更喜欢他们自己创造的自治新社会的前景。

结语

有人可能会说，我们的提议可能会导致国际难民的“贫民窟化”，难民被禁锢在被遗弃的贫瘠土地上，缺乏创造收入的手段，不能创造一个体面的社区和一份体面的生活。我们认识到这种反乌托邦噩梦的危险，而且确实地看到它正在缅甸和孟加拉国的边境上上演。我们的设想与之的关键区别在于，在政治和经济环境的起起伏伏中，避难所居民可以在其组成领地的各个部分之间流动，避难所的总体大于孤立部分的总和。

将上述所有不完美的避难所生活和文化预演片段放到一起，把它们合并为一个共同的跨国政治组织，可能是摆脱目前僵局的一种方法。通过难民，以及民族国家体系和国际治理结构内同情的公民组织的集体行动，这样的安排可以通过逐步和累积的方式实现。它在本质上是自我组织和自我管理的，不需要政治和文化上的异质性，而仅仅需要在原则和行动上达成团结互助的简单协议。这可能是一种乌托邦的愿景，但它也务实地调和了东道国和难民之间有时相互矛盾的利益。

本文原载于2017年10月17日美国《外交事务》（Foreign Affairs）网站。