督察发现8省份保护区均存违规，专家称亟需制定自然保护法

11月23日，首批中央环保督察组反馈督察意见工作结束，第一批8个省份无一例外皆存在自然保护区内违法违规问题，数量之多，问题之普遍，发人警醒。

北京林业大学自然保护区学院院长雷光春在其办公室接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访时说，各地应按《自然保护区条例》要求限期恢复原貌，如果是湿地类型的自然保护区，要做到“零损失”。“也就是说你破坏了一块湿地，你就要把它恢复原貌。”按照“谁占用谁污染谁付费”原则，地方政府、企业以及个人，谁的责任谁就要承担。

对于目前全国普遍面临的自然保护区内违法违规的问题，雷光春说，问题的根源在于现在只有一个《自然保护区条例》，没有上层法律统一对不同类型的保护的管理进行规范。现在亟需一部自然保护法，或者保护地法。

保护价值高的地方，开发价值再高也不能开发

今年恰逢中国自然保护区发展60周年，截至今年5月，我国已建自然保护区2740个，总面积147万平方公里，约占陆地国土面积的14.83%。

“中国作为发展中国家，这个比例是相当高的，”雷光春说，60年来，我国的自然保护区体系建设在经过抢救性保护后，正向科学性保护过度。

雷光春强调，中国的自然保护区一直是“自下而上”申报建立起来的，缺乏顶层设计，没有在国家社会经济发展规划中占据优先地位，也往往没有与国家的重大建设工程规划衔接，容易出现自然保护区为经济发展“让路”的问题，甚至，有些保护区因国家重点工程项目建设需要，被多次削减“瘦身”。

例如，2015年，澎湃新闻独家报道的“观兽天堂”——新疆卡山自然保护区因开矿6次瘦身就是其中典型。

国务院《自然保护区条例》（下称《条例》）明确规定，禁止在自然保护区内进行开矿、采石、挖沙等活动，但法律、行政法规另有规定的除外。

然而，经济发展和环境保护的矛盾一直是横亘在自然保护区管理人员面前的难题。

这种矛盾能否解决？雷光春没有直接回答，他认为，在生态文明建设新的背景下，这种状况会发生扭转，“以前保护价值高，开发价值高的地方，可能就要考虑开发。但现在保护价值高的地方，开发价值再高也不能开发，这个认识已经开始逐步提升。”

雷光春说，当前，自然保护区体系已初步建立，但制度建设还不完善，随着生态保护红线划定工作和国家公园体制试点工作的开展，急需将我国不同类型的保护地重新梳理，并将仅有的国务院《条例》上升为国家法律，对不同利益主体、不同领域的管理职责进一步规范。

【对话雷光春】

保护区最大问题是“事权”和“财权”划分错位

澎湃新闻：我国自然保护区建设目前最大的问题是什么？

雷光春：最大的问题是制度建设上没有解决公平发展问题。自然保护区绝大部分建在不发达的老少边穷地区，国家在自然保护区建设上，把大部分负担给了地方政府，而地方政府实际上没有钱来办这种全民公益的事业。

所有的人头费、基本建设经费，除少数省份外，基本是由县级以上政府来出。由于老少边穷地区财力有限，越穷的地区保护的压力越大，而保护的投入越少。

这是“事权”和“财权”划分错位的问题。

澎湃新闻：“事权”是指？

雷光春：事权指谁该负责保护区管理。理论上这是国家战略，保护生物多样性代表着全民利益，为子孙后代留下宝贵遗产，所有国家级自然保护区的事权应该是国家的。

但在现实中是由县级以上人民政府管理，保护区管理机构的负责人、配备管理团队等均由地方政府根据各自需要任命和配备。

澎湃新闻：保护区管理团队人员都有相关专业背景吗？

雷光春：没有相关经历的居多，多数是村党委书记提拔上来的，所以对自然保护区的意义理解不到位，会出一些问题。

保护区调整最近几年将会是常态

澎湃新闻：近期国务院又发布了一批调整过的国家级自然保护区名单，您怎么看？

雷光春：按照2013年国务院印发的《国家级自然保护区调整管理规定》要求的可以做调整。总体上看，最近几年（调整）都会是个常态，现在和未来一段时间都在做一个纠偏的工作。

1994年以前划的自然保护区都存在一些历史遗留问题，划的不够科学，因为当时没有统一的划定指南，而是根据《森林法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《草原法》等单行法的某一两条法律条款建立的保护区。

澎湃新闻：如何从根本上解决目前全国普遍面临的自然保护区内违法违规的问题？

雷光春：从整体上说，答案还是自然保护体系的顶层设计。顶层设计包括保护目标及其实现该目标的法制建设和管理体制的安排。顶层设计的目标是建立一个可持续性强的生物多样性保护体系。

现有的2740个自然保护区的空间分布是否合理？是否存在重大空缺？学界一直在质疑。自下而上的申报主要建立在一些明星物种，以及地方政府的兴趣上的。难以应对全球气候变化背景下的生物多样性保护面临的核心问题。

其次是该怎么管？谁来管？目前，我国对自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制，除了林业和环保，水利、农业、海洋等部门根据相关的单行法也都建立了各自管理范围内的自然保护地，形成了自然保护区与风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等交叉重叠、“九龙治水”的管理局面。

问题的根源在于我们现在只有一个《自然保护区条例》，没有上层法律统一对不同类型的保护的管理进行规范，现在亟需一部自然保护法，或者保护地法。

澎湃新闻：将条例上升为国家法律，现在时机成熟了吗？

雷光春：随着生态保护红线划定工作的开展以及国家公园体制建设试点，整个自然保护体制建设有了一个关键性的顶层设计，保护体系必将被重新梳理。现在时机已经成熟了。