从英国脱欧来看，公投真的比代议制更民主吗？

公投是一种什么样的民主形式？公投是否意味着人民在真正的意义上行使主权？既然把议员和行政首脑们抛在一边，直接做出政治决定，公投不就是人民真正当家作主么？

在古代雅典，公投是城邦最重要、最关键的决策方式。不仅公民大会用一人一票的方式来决定城邦军政和外交大事，人民法庭也用同样的方法来决定苏格拉底是否该判死刑。可实际情形和效果如何？雅典每四十天便举行一次公投，频度非常高，却未能避免这一重大错误：在伯罗奔尼撒战争如火如荼之时做出攻打西西里的荒谬决定（这意味着打另一场与伯罗奔尼撒战争规模相当的战争），从而不可逆转地走向衰亡。

现在情况迥然不同。现代国家规模比古代大得多，政治运作的复杂程度和难度决非古代能比，故极少举行公投（尽管如此，近年来法国、比利时、荷兰就是否批准欧盟宪法草案举行过公投，2014年9月苏格兰就是否脱离英国举行了公投）。

无论在古代还是现代，公投即由人民自己做决断，或者说暂时悬置议员或行政首脑们做决定的权力，它就是一种人民直接行使主权的方式，但从实际操作来看，通常只是在极为棘手的大事如修宪、变更领土主权等重大政治问题或引起争议的重大道德等问题上，才搞公投。公投当然有好处，如可藉以解决重大的政治和道德争议，从而避免棘手问题在议会里久议不决；再如可借以鼓励公民直接参与国家意志的形成，提高其参政水平和政治责任感。但是公投的坏处可能更多。

公投虽然一人一票，但投票议题往往被设置为简单化的“是”或者“不是”、“要”抑或“不要”，而且以多数人意志为转移，完全可能导致胜者通吃、多数专制和社会分裂等后果，是一种“纯粹的零和决策机制”，一种“排除了少数权利的、地地道道的多数统治”的制度，一种“多数通吃，少数一无所获”的制度。

公投也可能意味着眼下一代人为了暂时的好处而牺牲子孙后代的利益。因为有长远眼光者终究是少数。他们除了具有只有少数人才能掌握的精深专业知识以外，也可能具有一般人所缺乏的探究和思考能力，因而比一般人看得更远更深，得出超越当前一代的短期利益而符合世世代代长远利益的结论或观点。因此，如果采用他们的结论或观点，就更可能形成正确的认识，做出正确的决策。除此之外，公投还往往成为政客们推卸政治责任的手段，这从2012年希腊政府在是否接受欧元区经济援助之事上起初决定举行公投，后来在国际压力下又被迫取消公制之事件上不难看出。因此不到万不得已，不应举行公投。

更需要注意的是，一个现代国家决不可能像在古代直接民主中那样，以公投的方式来处理日常立法、行政和司法事务。公投之所以无法取代这些日常操作，最重要的原因并不在于其功能有限，也不在于其零和游戏的性质，而在于在现代条件下，绝大多数国家比之古代规模庞大得多，组织复杂得多，日常行政操作更是千头万绪，异常繁复，一般人即便有能力也有意愿参与其中，也未必能做到。

除了由议会制定法令和法律外，还得由行政机构来实施法令，由司法机关来执行法律。在贯彻和执行法令法律的过程中，行政机构（行政首脑包括在内）和司法机构必须做出大量具体决定，一般公民不可能也不应该时时刻刻参与其中，尽管制度化地征求公众意见，以提高决策和施政质量，不仅可行而且必需。

非常清楚，现代民主政治即使并非不可以用公投的方式来解决棘手的问题，也应极有节制，不可滥用。相比之下，非普选民主因主张小范围可控的竞争性公选，所以从一开始便避免了公投的内在缺陷。但这决非意味着公民不能发表意见，表达诉求。

即便公投有不少优点，其最突出者似乎是能够让全体人民直接行使主权即参与重大的政治决断，获得一种当家作主的感觉，一种“治人”而非“治于人”、“统治”而非“被统治”的感觉，现代人也不可能为了直接民主而回到古代。更何况人类早在两千多年前便超越了小国寡民，形成了像楚、秦、魏、齐、赵之类的大国乃至秦汉帝国、波斯帝国、罗马帝国或阿拉伯帝国一类超大政治体。

如果以罗马帝国灭亡以后的欧洲为例，则从中世纪到近代，在国土规模、人口规模和经济规模等方面，即便英国、法国、西班牙等民族国家，也数十倍上百倍于古代大国雅典，也就是说，它们都是希腊人根本无法想象的超级大国。

现代人也不可能回到1688年前英国或1911年前中国那样的君主制时代。文明发展的总趋势是不可逆的，想回去也回不去。谁也不清楚，现代文明最终会把人类带向何方，但从已经发生的情形看，现代文明虽造成了不少问题，却也带来了社会生产力前所未有的提升、人类潜能前所未有的释放。因此，就连蒋庆同仁设计其儒家“王道政治”，也不敢冒天下之大不韪，完全弃绝现代政治观念。

对于主体性已大大提升的现代人来说，回到雅典式的直接民主或前现代英法或中国样式的君主制度，都既不可能，也非其所愿。在这些前现代制度中，人口主体并非现代意义上的人民即权利意识极强且已然享有很多重要权利的人们。更何况前一种制度只可能在小范围内实行，不仅只有少数公民享有政治权利（妇女、奴隶和外邦人被完全排除在外），而且公民的很多社会经济权利也受到严重压制。在后一种制度亦即君主制下，人口主体是民而非人民，其政治权利即使不能说没有，也很有限，其很多经济和社会权利更得不到保障。尽管谁是人民的问题难以回答，让人纠结，但没有疑问的是，人民是一种现代现象。

在公投这种民主形式中，是否能看到实实在在的人民？如前所述，公投可能导致多数专制、人民分裂。作为一种零和游戏，从理论上讲，公投可以否决多达49.999999 %的投票人口的政治意志，将其排除在人民之外；即使采用三分之二多数制，以之作为决定的数量依据，也仍意味着三分之一人口被排除在外了。考虑到现代国家的超大规模，这三分之一可达到几千万人乃至几亿人之庞大数目。很显然，公投并不能有效地回答谁是人民的问题。

不仅公投不能有效回答谁是人民的问题，其他一人一票式的多数决办法也不能。以美国总统大选选区代表制为例。假定大选在一个3000万人口的选区（如加州）进行，有1500万公民投票。一候选人如果获得751万张选票，即令比得票仅次的竞争者仅多出一票，也胜出。这意味着，全选区所投的1500万张票最后全都为他所得，因为投给另一位候选人的7499999张选票已统统成为废票。这不是一种类似于公决的胜者通吃的制度，是什么？那另一半选民就不是人民了吗？他们在何种意义上行使主权了，在何种意义上当家作主了？

人民是否可以由其他形式的投票选举中的多数构成？民主不就是以简单多数原则做出政治决断，或者说以此原则选出行政首脑替人民做决定吗？多数服从少数似乎再自然不过了。事实上，各种形式的直接民主，包括全民公投在内，都建立在一人一票、少数服从多数的原则上。

可是，人类为何又发展出三分之二多数决或四分之三多数决的表决方法？在美国，为何参议院批准条约等需要有三分之二多数票才能通过？为什么假如总统或州长已否决某个议案，要使它在议会获得通过，最终成为法律法规，也要求三分之二多数票？这难道不是因为意识到简单多数决很可能造成严重后果，而对之所作的制度性节制？很显然，采用三分之二多数决，所作决定的代表性和稳妥性好过简单多数决。如果说西方民主中真有什么人民主权，或者说人民真能当家作主，三分之二多数决大概是最接近的了。

但这并不意味着多数专制问题已得到解决。通观人类历史，多数压迫甚至屠杀少数的例子比比皆是，罄竹难书。多数迫害少数、灭绝少数之事不仅在历史上曾频频发生，即使当今时代也仍在发生。当然可以说，这些多数压迫和屠杀少数的极端例子并非民主的多数决制度所造成的，而是任何国家政治秩序遭到破坏都可能出现的结果，但无论是哪种情形，可以肯定的是，多数决很可能导致多数暴政。

苏格拉底被雅典人公投处死便是多数暴政的著名例子。情形同样严重的还有前406年雅典六千人的民众法庭以公投方式判处刚打了胜仗返回的八位将军死刑（其中六人被执行），理由是他们未能找回战斗结束后遭遇风暴罹难的将士尸体。事实上正是出于对多数专制的恐惧，正是由于对以简单多数决作重大决定所可能产生的危险有清醒的认识，尤其是对于以简单多数分配政治权力的危害性有清醒的认识，欧美各国才纷纷从制度设计上对之进行制约和矫正，尽管最终效果如何完全是另外一回事。

即便暂不考虑多数统治有何哲学理据，投票程序设计如何，采用何种投票方法，主持投票的人有何种政治倾向等都可能对投票结果产生重要影响，多数决本身并不能保证所做之决定正确或合情合理。还有论者说，“多数决原则只是一项便利的法律规则，并不包含内在的伦理有效性”。

也就是说，多数决只具有方法或工具意义上的合理性，却并非必然能做出合乎道义的决，即并非必然价值意义上的合理性。这再好不过地解释了希特勒、墨索里尼一类人为什么能够借民主程序赢得全民大选。常识表明，民主程序中的多数决方法不仅无法保证永远都选出合格的行政首脑，也无法保证永远都选出合格的议员。

(本文作者系深圳大学教授)