髀设·展|印度贫民窟改造新模式：达拉维社区土地信托

达拉维的夜景，图片由PLURAL提供，来自www.photoblog.nbcnews.com | Rajanish Kakade

达拉维（Dharavi）是印度最大的贫民窟，曾出现在电影《贫民窟的百万富翁》中。2014年12月，印度孟买政府举行了一次国际公开竞赛——再造达拉维创意征集（Reinventing Dharavi: An Ideas Competition），共有来自21个国家的团队参加了竞赛。最终获得第一名的团队叫做Plural——唯一的印度本土团队。

Plural是一个来自印度的跨学科合作研究设计团队。目前团队共有6人，成员都有各自丰富的专业背景（平均工作年限15年），包括在开发商工作的规划师、经济学家、律师、城市设计师、社会学家、建筑师。团队成员是之前便合作过的朋友，借助这次竞赛机会聚在一起，利用工作之余的时间，完成了比赛。在获奖后，团队才正式注册。

印度本土的跨学科合作的研究设计团队PLURAL

11月，由西天中土机构组织的中印城市研究工作坊在上海交通大学举行。Plural设计团队成员Jasmine Saluja带领印度的学生参与了工作坊。Jasmine在孟买大学卡尔维亚建筑和环境研究学院（简称KRVIA）任教，在研究生学院兼职建筑讲师，每周在学校工作两次，平常是自由职业建筑师，有丰富的绿色建筑经验。11月9日，Jasmine在定海桥互助社分享了Plural团队的达拉维贫民窟改造获奖方案，展示了不同于传统贫民窟改造的新模式。本文翻译整理了Jasmine Saluja的讲座内容，以及后续讨论、邮件采访内容。

印度最大的贫民窟是什么样子

What is the biggest slum of India -- Dharavi look like?

从飞机上看达拉维，图片由PLURAL提供，来自https://c1.staticflickr.com/9/8351/8263524573_5d35d630a4_b.jpg

达拉维（Dharavi）是印度最大的贫民窟，如果你坐飞机到达孟买，飞机会掠过达拉维，所以达拉维是孟买的第一城市印象。Jasmine纠正了几个关于达拉维的误会：首先，达拉维仅仅是亚洲最大的贫民窟之一，其他国家还有更大的贫民窟，如巴基斯坦、墨西哥等；其次，电影《贫民窟的百万富翁》并没有反映达拉维的真实生活。

重要的经济地位

Important economy position

达拉维不仅是贫民窟，也是居住和工作混合的城市功能区。它有非常重要的经济地位，经济产值达10亿美元。如果达拉维不存在，那么孟买这座城市就会崩溃，因为住在达拉维的人们用自己的工作支撑着孟买城市的运转。

达拉维的产业包括各种回收产业（金属、玻璃、纸张、塑料等）、家庭作坊（肥皂、首饰等）和小工厂（餐饮、陶瓷、皮革、服饰等）。可惜的是，一般的调查研究并未深入理解这些非正式的工作、生活和休憩之间的运作系统。在达拉维，你想做任何生意都可以，你需要知道人们想什么、喜欢什么、怎么做以及怎样向市场销售，居住在达拉维的人非常享受这样的生活模式。

达拉维街道上做礼拜的居民，图片由PLURAL提供，来自www.konermann.net

缺乏深入全面的理解

Lack of comprehensive understanding

一直以来，人们对达拉维的认识处于“盲人摸象”的状态。在政府、NGO、开发商、建筑师、居民等不同利益群体的眼中，都有不同的达拉维。

2006年，联合国人居组织对“贫民窟”有如下定义：聚居在城市某个地区同一屋檐下的一群个体，其居住环境缺乏以下的设施保障（slum household is a group of individual living under the same roof in an urban area who lack one or more of the following five conditions）：持久耐用的住房（Durable housing）、足够的生活空间面积（Sufficient living area）、拥有干净的用水（Access to improved water）、拥有卫生设施（Access to sanitation）、保证土地的使用权（Secure tenure）。对印度的贫民窟而言，后面两点很容易被忽视，尤其是“保证土地的使用权”。

超高人口密度

Super high population density

达拉维有非常高的人口密度，孟买的人口密度是296.5人/公顷，达拉维的人口密度是1420.5人/公顷（这里按照面积204公顷，人口34万计算），而上海的人口密度是36.3人/公顷（2010年数据）。关于达拉维的人口统计，一直没有确切数据，不同机构有各自的统计数据，估计人口在30-130万之间，因为这里的居住情况非常复杂，流动性也非常强，一套房子可能白天租给一批人，晚上租给另一批人。而住在这里的人也不都是穷人，也有很多靠打工正常生活的人，普通工人的收入大概每月3000元人民币，加上达拉维的消费非常低，生活并没有人们想象中的那么贫困。

复杂的土地及房屋关系

Complicated relationships of land and housing

达拉维的土地共有240公顷，其中18%属私人所有，其他土地都属政府的不同机构所有，但这些机构之间没有任何对话，所以无法达成一个整体改造计划。多数住宅是非法建筑，但根据印度法律，居民有居住在达拉维的权利，政府无权把居民驱赶出去。这些住宅之间存在活跃的交易，在达拉维的房东和租客之间，并非单线连接，中间有环环相连的不同群体介入，如土地一级承租人、土地二级承租人、房屋二房东、土地三房东、中介机构、类似黑社会的保护机构等。这个复杂的房屋租赁关系体系，通常在政府的规划和改造计划中是被忽视的。

达拉维土地所有权种类示意图（右）及复杂的房屋租赁关系体系（左），图片来自PLURAL

达拉维有不同形态的建筑，形成了不同的城市界面。达拉维现有的非法住宅都是由居民用当地材料一层一层向上搭建的，甚至可以说这些都是“绿色建筑”，因为使用的都是当地现有材料。而且孟买的很多建材也都是在达拉维生产的，比如木料及塑料的回收与再加工。

政府的改造计划

Redevelopment plan from the government

在过去20年里，政府也请国际知名的建筑事务所做过达拉维的改造规划，如2008年请英国福斯特建筑事务所做的规划方案。印度政府近年提出这样的政策，要在2020年，让所有印度居民都有自己的房子。对政府推出的具体政策，印度各界也在期盼，而像达拉维这样的贫民窟无疑是工作重点。

对于达拉维，政府希望通过改造的方式，把建筑合法化，主要通过开发商来重新建设这片土地，给开发商更多纵向空间上建设的可能性，以此换来更多地面建设空间。一方面解决现有居民的居住问题，同时也让政府获得土地开发的价值。

达拉维在19世纪就有了雏形，最早是一个渔村。随着英国在孟买的殖民统治以及纺织业迅速发展，孟买涌入很多工人。达拉维开始吸引不同地区、不同技术和不同文化的移民。

来到这里的人，有不同的谋生技能，因此达拉维被分成一个一个小社区，每个小社区的人擅长同一工种。有的社区专门制造皮革，有的缝制衣物，有的做手工刺绣，有的做珠宝加工。于是，不同宗教信仰的和地区的人都会为谋生而来到这里，努力工作挣钱，把达拉维作为通向孟买的一块跳板。直到1969年，随着住房和工厂的大规模出现，达拉维真正成为了孟买的一部分，1971年达拉维被正式称为贫民窟。由于地处洼地，政府没有开发兴趣。后来土地被修理平整，集聚了越来越多的居民，产业有了发展，而政府仍旧认为达拉维的土地价值很难激活。

达拉维的周边环境，图片由PLURAL提供

2008年，一个来自纽约的建筑师Mukesh Mehta 为达拉维做了一个规划，并算了一下达拉维的土地价值。现在的达拉维位于孟买市中心，周边被便利的火车线路和站点围绕，紧邻大片绿地公园，以及高档商务中心Bandra Kurla Complex，里面入驻了不少国际企业和商业设施，还有一个高档板球运动场。巨大的土地和商业价值，让政府恍然大悟，原来达拉维这么重要。

政府当然希望能改造达拉维，但受制于制度、法律和政府效率的制约，一直没有好的实施方案。这个来自纽约的规划方案，造价是24亿美金， Lutz Konermann还拍了一部相关的纪录片《待售的贫民窟达拉维》（Dharavi- Slum for Sale）。

达拉维最早的改造计划，得到了中央政府的补贴。政策这样规定：只要能给现有居民提供免费住所，获得居民同意后，开发商可以在现有土地上把楼房加高，让房屋合法化。但问题是，有些居民会被临时安置到城市的边缘地区居住，可能要住很多年，由于孟买的交通不便利，他们的生活就变得非常不方便。所以，后来又调整了政策。

目前在达拉维运作的改造计划叫做贫民窟再发展计划（slum redevelopment scheme）。开发商可以去购买土地，只要有70%的居民同意搬迁，项目就可实施。但条件是，首先要在项目地块范围内，建设安置房供居民暂时生活，对居民的补偿（针对2000年之前住在达拉维的居民，2000年之后入住的居民就无权享受）为每户提供25平米的新住房（达拉维每户家庭的人口约6人）。这样居民可以获得合法的房屋。

达拉维贫民窟内，由政府改造的房屋，图片由PLURAL提供

但这个计划仍然有问题，只有建筑，却没有相关公共服务设施，如教育、医疗、运动等。而且重建的住宅质量不高，就是简易的板间房，设计糟糕，建筑的间距也很小，就像中国城中村的“一线天”。开发商只负责前5年的维护，5年后的维修成本就要居民自己承担。达拉维的基础设施本来就不好，居民继续住下去会遇到很多问题。所以，很多人就把房子转租出去，房屋质量就越来越差。

独特的居民自组织—Nagar

Unique resident self-organization -- Nagar

在2014年底的竞赛中，政府将达维拉地区分成了5个地块。Plural团队认为，这样的区分显示出政府对达拉维的不了解。他们在规划中，使用Nagar作为最小的规划单位。Nagar是一种独特的居民自组织，是自发形成的社区。每个Nagar都不一样，依据工作类型、故乡老家、生活习惯、宗教信仰等因素区分。Plural团队将达维拉地区的156个Nagar作为出发点，以居民的需求为中心，提出了三个基本的问题：居民需要什么？可以提供什么？如何实现？

达拉维的156个Nagar，图片来自PLURAL

为了解居民需求，Plural团队和当地NGO组织合作，借助该NGO的场地，进行了一周的调查。调查方法不是发问卷，而是请居民来聊天，还提供茶水、饼干和糖果。他们希望了解不同年龄、不同职业、不同Nagar的人有什么需求，针对不同群体，有不同的沟通技巧。这些沟通技巧基于一些游戏理论，其中一个游戏是把人们的愿望画到地图上。让参与者写下对新达拉维的3个愿望，经过沟通之后，让他们选择最可能实现的那个，这样就通过装置创造出达拉维的愿望地图。

在其他项目中，Plural团队也探索了不同的沟通方式，比如儿童游戏，儿童可以在游戏中采取移动来回答问题，不必回答正式的提问。

达拉维孩子们参与游戏调查，图片来自PLURAL

在达拉维的聊天过程中，Plural团队有不少有趣的发现：

-孩子们表示，7年级以后，没有提供英语教育，所以很多孩子就不上学了。

-居民希望有干净的环境，这个干净不是指没有垃圾，而是希望能提供基础市政设施，居民说，只要能提供基本设施，他们可以自己维持环境的整洁。

-一些年轻人说，自己最希望能有一些运动场地，能踢足球。

-一些家庭妇女说，希望能有就业培训机构，帮助她们找到工作。

“自上而下”结合“自下而上”的合作性控制策略

Collaborative controlling strategy combining Bottom-up and Top-down

基于调查研究，以及成员自身经验（团队里的规划师在开发商工作，参与过达拉维的房屋开发；另一位律师也处理过达拉维的土地纠纷案件），Plural团队认为达拉维是一个紧密的网络，一个完善的城市生态系统，所有事情都紧密联系在一起，牵一发而动全身，所以需要一个合作性控制策略。最终，他们提出了一个“自上而下”结合“自下而上”的策略，目的是让达拉维这个紧密网络和整个城市融合在一起，而策略的具体内容要基于对达拉维这个生态系统的深入理解。

Plural团队研究了达拉维几个重要产业的运作系统，包括塑料回收、纸板回收、家庭作坊、衣帽制作，主要的研究方法是计算碳足迹，观察记录人如何在这些系统里生活。研究发现，80%的居民在达拉维既居住也工作，而且很多人所有的活动范围都在同一个地方，或位于步行可以到达的距离。

最终，团队没有提出一个空间的规划设计方案，而是提出“达拉维社区土地信托”（DCLT）的发展模式。社区土地信托模式在欧美国家已有不少成功案例。受到印度传统上甘地和巴韦思想的影响，Plural团队提出了基于达拉维贫民窟现状的新模式，即把土地价值和建筑物价值分离，土地属于共享资产，居民可以享有住宅的使用权。

达拉维社区土地信托（DCLT）

Dharavi Community Land Trust (DCLT)

与一般社区土地信托不同的是，受托人委员会（board of trustees）的构成如下：

达拉维社区土地信托的受托人委员会构成，图片来自PLURAL

三分之一是土地的拥有者；三分之一是社区，包括每个片区的房屋拥有者和租客；三分之一是邻里街坊，包括官员、NGO、委员会专家等，与整个系统进行连接。值得注意的是，这三个部分拥有同等的决策权力，所有决定都需要75%的同意率才可以通过。租客这个通常会被忽略的群体也拥有决策权力。

自下而上的社区参与方式

Bottom-up community participation model

达拉维社区参与模型示意图，图片来自PLURAL

社区参与的模型是一个金字塔模型，最底层是所有的居民，居民注册的方式不是简单的填写信息，而是通过具体的活动参与，包括聆听、教育、创造和执行；上面一层是Nagar层面的代表，每2000名房屋拥有者和2000名租客中各选出一个代表（这个代表可能是在居民中有威望的人），通常一个Nagar约有6000人；再往上面一层是分区层面，5个分区各选出一个房屋拥有者代表和租客代表；最顶层是由5个分区代表组成的社区土地信托委员会（共10人）。

金融模型

Finance model

金融模型供包括三个阶段，第一阶段是种子基金，来源包括不同的机构基金、部分土地抵押和企业社会责任（CSR），这些资金可以用来建设廉租房，包括购买土地、规划建设基础设施及住房。第二阶段是运作和维护基金，来源包括建筑的出售及置换，以及土地租赁。第三阶段是支持基金，可以让社区土地信托成为小型金融机构。这是一个可以产生收入的金融模型，而且过了一定的启动期，就可以独立运作下去。

设计导则

Design guidelines

在规划建筑设计层面，他们提出了一系列空间形态规范（Form Based Code），主要包括五方面内容：规范性规划、城市设计规划、空间形态设计标准、公共空间设计标准、建筑设计标准，最终目标是低层高密度社区。

设计导则示意图，图片来自PLURAL

针对不同的空间，提出了不同的设计策略。一些大尺度的规划，需要采用“自上而下”的规划方法，比如环境影响评估规划，以及与水相关的规划。在公共空间领域，Gallis是贫民窟独特的街道，它们既是街道，也可能是学习、聊天、休息、礼拜祈祷、社区合唱队演出等各种活动发生的空间，可以把这些社会性空间转化成宝贵的基础设施资产。此外，他们还建议营造更多混合功能空间，以提高空间利用率，同时在达拉维内部，完善自行车和步行网络和设施。

居民可以请专业设计师来进行设计，也可以自己设计。有趣的是，Plural团队没有提出一个设计方案样板，因为他们认为设计需要居民参与，不想做一个假题设计，真正的设计方案是在现实中出现的。

“达拉维社区土地信托”的未来实施

The future opportunities of DCLT

由于获得竞赛第一名，在过去的近一年时间，竞赛成果在印度不同地区进行了移动展览，Plural团队也参加了无数的政府及学术会议，最密集的一次是两天内进行了十次汇报。

虽然得到了政府和专家的认可，政府、私人机构、公共组织和NGO都认为这是一个可以落地的方案，但是方案落地的最大挑战，还在于社区的规模和社区参与。达拉维有众多的人口和社区，首先就需要挑选愿意合作的重要社区，因此启动项目非常重要。

竞赛结果在印度进行移动展览，图片由PLURAL提供

但想要真的在达拉维推行他们的方案，几乎是不可能的事。因为，达拉维对于孟买甚至印度都太有名了，而且政府还不愿放弃其巨大的经济潜力。现在的孟买，大概有90%的人都租房子住，只有10%的人才买得起房子。达拉维的居民也在等待更合理的改造计划，不愿搬走，他们说，即使这辈子没法得到改善，也要把遗产留给孩子。

虽然暂时没法在达拉维实施方案，Plural团队还是借助这次竞赛的成功，获得了其他发展机会。在经济上，他们没有获得什么利益，几乎是在免费工作——竞赛官方网站上显示，第一名的奖金约10万人民币。但他们仍然依靠其他工作的收入，继续推动“达拉维社区土地信托”落地。

他们还是对未来充满希望，已经有一些政府官员给他们承诺，可以在他们管辖范围内的贫民窟，实施“社区土地信托”的发展模式，政府会提供政策许可，但团队要去自己找启动资金约144万人民币（1.5 crore INR，1500万印度卢比）。虽然他们预期的资金不高，但落实资金并不容易。另一个计划发展BRT的政府机构也愿意和Plural团队合作，在孟买未来的BRT线路上发展保障房项目，希望可以在保障房领域实施“社区土地信托”的发展模式。比起贫民窟改造，在保障房领域进行实践会容易很多，同样也会为孟买带来巨大改变。

（上海交通大学的张帆、张玥、方晋和罗瀚亦对翻译整理有贡献，特别感谢西天中土和定海桥互助社）

澎湃新闻市政厅，关注针对城乡问题的毕业设计：髀设计划

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