美国强推南海政治进入G2对抗模式，究竟打的什么算盘？

10月27日，美军“拉森”号导弹驱逐舰闯入中国南沙群岛渚碧礁12海里内，美国炒作了近半年的“派遣军事力量进入中国南沙岛礁12海里”的计划尘埃落定。美军此举也标志着美国开始尝试通过军事强制手段，阻止中国在南海的维权行动和力量增长。

面对中国岛礁扩建等动作，美国国内一片群情激昂，短期内做出实质妥协的可能性不大；而面对美国在南海的挑衅行动，中国就算再想维护中美关系，也不太可能放任美军在南海的挑衅，更何况南海还关系到中国的主权及其他重大国家利益。

目前来看，中美在军事上都会有所克制，尚不至于为此爆发大规模冲突或战争，但今后一个时期，两国在南海各类掰手腕的游戏预计将会频繁上演。

美军进入中国南沙12海里是什么事件？

虽然美军此次行动持续时间较短，过程相对克制，但性质却极为恶劣。历史上，美军执行航行自由宣示计划（FON）的行动很多，却少有如此高调渲染的。因此，美舰在中国南沙岛礁周围宣示所谓“航行自由”，首先是个政治事件，是对中国主权及国家尊严赤裸裸的挑衅，在中国国内和国际上都产生了恶劣的负面影响。美军先是自己指定了一条12海里的线，然后宣称要来挑战，以此否定中国岛礁的领海权益，是典型的霸权主义和强权政治。

美国指责中国“破坏了南海地区的航行自由”，又无法提供令人信服的证据，而美军的行动却确定无疑违反了一系列的国际法。

美军进入南沙岛礁12海里是标准的“有害通过”。为避免争端升级，中国一直在南海争端问题上保持克制的姿态，没有公布南沙群岛的领海基点及基线，但领海属于领土的自然海洋权益，不公布并不意味着没有。正如中国国防部外办发言人杨宇军所讲，“美军放着宽阔的国际航道不走，专门绕道进入中国驻守岛礁近岸水域炫耀武力，是对国际法‘航行自由’规则的一种滥用”。美国老拿着中国军舰9月通过白令海时进入了阿留申群岛12海里说事，鼓吹自己在南海同样是“无害通过”。而实际上，根据有关国际法，该群岛的塔纳加海峡是用于国际航行的海峡，中国军舰适用的是过境通行权而非“无害通过”。

南沙群岛12海里内并非国际航道必经之地，美国军用船舶及航空器要进入12海里及上覆空域，按中国法律，应该向中国有关部门提出申请。中国这种有关“无害通过”的规定符合国际惯例，美军此前也一直照章执行。而此次强行闯入的目的即是为了否定中国岛礁的主权权益，是对中国主权及国家安全赤裸裸的挑衅，与“无害通过”无关，严重破坏了地区的和平与稳定。

在海上航行自由规则方面，中美间存在分歧不假，国际上通行的模式是通过谈判与协商加以解决，而美军使用武力明显违反了和平解决国际争议的一般法律原则和其承担的国际条约义务，是对《联合国宪章》等国际制度的粗暴践踏。使用武力近距离逼近中国有人驻守的岛礁，则很难说是出于和平目的，美军至少还违反了《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）关于“适当顾及”等国际习惯。

加大介入导致南海主要政治范式变迁

自2014年开始，美国就拉开架势，直接从幕后走向前台，全方位加强了对南海问题的介入，美国维护霸权或主导地位与中国捍卫主权及主权权益的矛盾空前激化。南海问题的主要矛盾已由南海五国六方的海洋权益之争，呈现出逐渐演化为中美两国的权力之争的趋势。

无论美国如何冠冕堂皇，其之所以近期加大介入南海，归根结底是因为不愿意接受中国在南海力量的增长，不能容忍中国在南海周边取得相对力量优势。

2012年的黄岩岛事件和2014年的中建南事件表明菲律宾、越南等激进派在南海与中国的力量对比方面渐处下风，如无外力介入，中国或将很快取得在南海的相对力量优势。美国对此深感忧虑，遂自身位置不断前凸，希望以此遏制中国在南海的上升势头。

而中国的南沙岛礁扩建工程更是被美国人认为动了其奶酪。美国国内流行的观点认为，二战结束以来的东亚地区海上和平主要得益于美军在此的优势地位，而中国扩建后的岛礁若成功基地化，将很大程度上削弱美军在南海周边的力量优势。美国看不惯中国岛礁扩建与国际规则关系不大，主要还是因为美国认为中国此举有可能动摇其在该地区的权力根基，所以美国国防部长阿什顿·卡特直言，中国岛礁扩建的主要问题是“Too quick, too much”（“太快，太多”）。

美国依然强调其南海政策没有变化，还是两句话，一是在争端问题上不持立场，二是严重关切南海的航行自由问题。但实质上，恐怕需要补上第三句话，那就是不希望中国权力在南海的任何增长，而且这句话的重要性当前已经超越了前两句话。甚至于，为了达到限制中国权力增长的目标，美国不惜改变在争端问题上的“相对中立”立场，并频频挑起南海莫须有的航行自由问题。

美国确实不会关心岛礁的归属问题，但会特别在意权力的天平向中国倾斜。

部分国际舆论经常炒作中国南海政策变得愈发强势，事实上，中国只不过是更加注重“维稳”与“维权”的平衡，即无论中国多么希望发展与美关系，开展睦邻友好外交，都不能以牺牲主权和主权权益为代价。在2013年之前，中国南海政策更多的是对菲律宾、越南等国挑衅的一种被动反应；这之后，中国虽加强了在南海的主动作为，但仍没有脱离“搁置争议、共同开发”的政策框架。中国愿意为缓和地区局势做出一定的姿态，展现一定的诚意，但鉴于中国体量的增长和美国的政策设定，中国与美国在南海的权力较量似已不可避免。

中美南海的政策对抗逐渐波及到越南、菲律宾等其他争端方。为了标榜自己的立场中立，并非完全针对中国，“拉森”号此次在挑战渚碧礁的同时，也挑战了菲律宾、越南控守的部分岛礁。而此前为了迫使中国停止岛礁扩建工程，接受美国提出的南海“三不”冻结倡议，美国还不厌其烦地做越南的工作，劝说越南停止在所控岛礁上的工程建设。美国的这种“无差别打击”很可能随着中美较量的升级而不断加码，越南、菲律宾将会经常陷入两难境地：配合美国固然会限制中国的“合法性”，但同样会束缚其自身的手脚；而如果不配合美国，又担心美国的压力或被美国抛弃。

中美的南海竞争棋局

中国有主场优势，美国有盟友支持；中国有行动效率，美国有外交技巧；中国有经济杠杆，美国有国际话语权。短期内，这场博弈较量难分胜负。

在力量对比方面，中国将日渐具有场上优势。在南海及其周边，中国军事力量在质量和体系化程度方面与美军差距还很大，但在数量方面已经占有一定的优势。如果加上中国海警等政府执法船只，这种数量优势将更大。这些数量优势在战争中未必会有重要的意义，但考虑到中美在南海的对抗是一种低烈度的非战争对抗，以及南沙周边的近海近岸战场环境，美国称霸江湖的诸多海上利器并不能物尽其用，中国有可能凭借数量形成特殊的场上优势。为应对这种局面，美军所能做的无非是继续加大“亚太再平衡”力度，同时加强武装盟友及伙伴。前者受制于美军整体的规模以及其全球布局的分散性，增加部署的空间已经不大；后者会有一定的效果，但美国对菲律宾、越南等国的军事援助和救济并不足以制衡中国在南海的崛起态势。

外交斗争无底线限制，必然会更加过火。由于美国是区域外国家，没有地缘政治和历史包袱，在争取与国方面较中国有一定优势。随着中国的强大，周边一些国家对中国有一种天然的担忧，美国“亚太再平衡”战略一直在利用这一点。此外，美国还会继续推动东盟国家在南海问题上形成统一立场，并拉拢日本、澳大利亚甚至印度等区域外国家以壮声势。中国会继续推行“双轨”思路，并通过“一带一路”倡议增强与周边国家的利益捆绑，团结大多数，孤立极少数。在多边场合，中美两国关于南海的相互指责将成为常态，任何一方都会全力争取支持者。

法理斗争更趋复杂，攻防战进入关键期。美国除支持推动菲律宾南海仲裁闹剧之外，还频频向中国台湾地区当局施加压力，要求台湾放弃南海断续线主张。无论菲律宾仲裁案结果如何，美国都会利用其话语权优势，对结果进行大肆渲染炒作，加大在舆论上孤立中国。近年来，美国各界要求国会批准《公约》的呼声日渐高涨，美国正式加入已是大势所趋，美国一旦加入《公约》，以其应用解释规则的强大能力，将会给中国带来更大的法理挑战。因为《公约》自身相关条款的模糊，以及海峡两岸长期分裂的原因，中国目前尚无法澄清断续线主张的具体内涵。

在法理上中国相对被动，不过南海法理问题相当之复杂，仲裁庭难以全面裁决，而美国更难以专断，中国的空间尚存。而且，经过三十年余年的国际实践与学习，中国已不会再机械遵循国际机制及国际法条款，中国会有一定的创新，这可能有助于澄清断续线等主张。

要想控制中美间的矛盾，维持南海的持久和平稳定，唯一的途径是中美两国都做出相应的妥协和彼此的适应。美国需要调整政策目标，正视南海力量对比的客观现实，学会与他国分享权力，对中国做出部分妥协；中国则需要适当改进维权与沟通的方式方法，兼顾美国在南海的正当利益诉求。在这种妥协达成之前，中美在南海会经历一段长时期的激烈较量，中美总体关系也很可能会因此而不断出现波折。

（作者系北京大学海洋研究院研究员）