中美新常态·IF｜如果中美要为南海争端降温

【编者按】

中国国家主席习近平刚刚结束对美国的首次国事访问。访问期间，中美两国领导人就一系列亟待商讨的议题进行了坦率的交流和沟通，从网络安全、两军关系到经贸合作等，其中，南海问题尤其引人关注。澎湃新闻（www.thepaper.cn）推出“如果中美”系列文章，采集相关领域权威专家学者的观点，尝试对中美间最炙热的议题进行解析。

2015年5月，CNN独家报道了一架美国军事侦察机低空飞越南海一些中国正在填海的区域。作为回应，中国海军发出8次警告，要求该侦察机飞离，而美方则声称侦察机飞越的是国际领空。

该事件在西方引起哗然一片，中国被描述成试图把国际水域纳入自己的主权领土之内。在中国，事件也触发了警告：如果美国的底线是中国必须停止填海，中美一战将不可避免。

好消息是，尽管言辞上火药味十足，但中美一战并没有摆上议事日程。而坏消息是，未来一段时间，紧张局势将难以缓解。借用普林斯顿大学教授柯庆生（Thomas Christensen）的话说，中美两国在南海问题上都在践行有条件的“修正主义”：中国试图拓展其存在的范围、深度和合法性，而美国则旨在加强联盟体系在这一区域的范围、深度和合法性。因而，中美双方（在一定程度上）都成为了彼此威慑的目标以及（彼此眼中的）挑衅者。

为了缓解紧张局势，两国都需要在威慑之上加入“再确认”（reassurance）。这包括说服对方相信自己没有兴趣破坏对方的核心价值，因而两国都不用恐惧一旦满足对方在这一地区的需求，会造成己方丧失关键的资产。事实上，因为中国和美国对威慑有着不同的理解，对彼此发出的信号产生误解的可能性增加了，因而，“再确认”的复杂性进一步加剧了。

国际法灰色地带的较量

法律权益和战略红线的模糊化使华盛顿和北京陷入纷争。近年，中国在南海的存在变得具有争议性，原因在于，中国崛起为地区大国，并且拥有了实现利益的能力，有时候这些利益和其他国家存在争端。无论中国以何种方式在南海实现存在，它已经在南海拥有领土太久了，所以有资格宣誓存在。而且，中国的领土主权和海洋区域的范围，处于国际法的灰色地带（而未逾越）。

中国并没有明确宣誓领土主权和海洋区域的精确范围。同样并未公开表达的是，中国的主权宣誓是基于实际控制还是基于历史。因此，中国的司法定义在何种程度上妨碍了美国维护航行自由的核心利益也是不明确的。航行自由是美国的核心价值，加上持续有效的自由贸易体系和联盟体系，构成了美国全球影响力的基本支柱。

即使中国的领土和海洋区域宣誓得以明确，另一个法律灰色地带是在海洋区域内的军事行动。

尚不明晰的一点在于，人工岛屿所给予周边海洋区域的权利在多大程度上能够限制其他国家的军事行动。一个更具争议的点在于，200海里专属经济区赋予国家开采和使用海洋资源的权利，而根据诸如中国和印度等国家的说法，这一专属区是限制他国采取军事行动的。目前，关于这些军事行为的权利和义务并没有明确的界定。在这种情况下，国际法的产生是由国家实践发展形成的习俗而来。这使得华盛顿和北京不停地证明他们各自对法律条款的合法性解释，他们都试图确保，自己的解释成为法律。双方的这种行为产生了消极的“作用－反作用”模式，伴随着高度的紧张态势和意外动武的风险，诚如2015年5月的侦察机事件所示。

中美对动武都保持模糊化

中国主流温和派谨慎地指出，中国主张和平，并推进安全合作。然而，如果国家的核心利益受到挑战，他们也强调中国将作回应，且不会在陆地及海洋领土上作一丝让步。中国释放的信号表明，北京将稳定放在首位，但若要挑战中国的领土主权和海洋区域权益，将引发中国的回应，继续执行对该区域的司法管辖权。中国对使用武力的红线保持了模糊化。

同样的，美国国防部长阿什顿·卡特准许其部下于2015年5月考虑派遣海军侦察机飞越南海诸岛屿，以及考虑派遣海军船只进入中国填海岛屿周围12海里，这些行为也模糊了华盛顿愿意动武的红线。尚存争议的是，美国的评估是否正确，它认为中国不能对其人造岛屿周围的水域宣示主权。对此，国际法并没有一个明晰的裁决。华盛顿的核心利益在于保护其商业和军事交通线在国际海域和空域中保持自由畅通。然而，这一核心利益与美国使用军事手段威慑中国时绕开法律灰色地带的优势存在矛盾。

风险在于对威慑的不同理解

意外动武的风险不仅仅是一个战术层面的问题，只是涉及海上指挥官们之间由于缺乏共同的交战规则而产生误解。（更大层面上）美国和中国的南海策略显示出两国对威慑有着不同的理解，导致了不断将彼此的意图误读为挑衅。

中国对威慑的理解包括针对那些采用进攻性战略迫使他国就范的国家使用威逼手段，即使后者的策略尚未导致致命性军事力量的使用。这一对于威慑的界定产生于中国过去的经验，即尽管军事上处于劣势，也可（通过威慑）减缓、中断或扭转在中国领导人看来不利于中国长期安全利益的趋势。相比而言，西方式的威慑并不包括使用武力以应对政治、经济或外交领域的挑战。

中国认为其威慑的态势，包括在南海强化军事力量以及利用执法能力捍卫主权，都是自卫性质的，旨在劝阻而不是胁迫对手采取具体行动。然而，美国将中国的这种行为视为挑衅，可能危及其根本利益和价值。

美国理解的威慑包括维持其在亚太地区的前沿军事存在，来保护美国的核心利益和价值，与其盟友及战略合作伙伴网展开合作，以遏止其他国家对他们根本利益，例如航行自由，提出挑战。由此，美国并不认为它们在中国南海人工岛12海里内进行巡逻，并且飞越人工岛的领空是动用了军事力量侵犯他国主权。相反，这是美国深思后的行动展示，表明国际水域不能通过填海造岛的手段被转变为某一国家的领海。这些行为是为了遏制中国把人工岛屿视为中国的主权领土。然而，中国将这一行为视作来自他国的挑衅，认为后者无权在中国视为司法管辖权范围内的领海和领空实施近海威慑。

都需要可靠的“再确认”

此番中国国家主席习近平和美国总统奥巴马举行会晤时，南海议题无疑被作为阻碍双边关系稳定发展的棘手问题加以讨论。中美都决心防止武装冲突爆发。然而，当双方对合法性的理解、对合理的国家行为的认知、对核心利益和价值的界定都存在明显分歧之时，如何有效“再确认”面临挑战。

可靠的“再确认”需要中国加强对南海航行自由的承诺，仅作口头上对这个概念的支持是不够的。事实上，北京已经在多个场合做出过维护航行自由的表态。中国还应向外界阐释清楚，其成为一个全球性海洋强国的各种努力将带来什么样的影响。这不是说中国要对外亮出底牌，但北京承担得起这样的表态：在把海军派往关岛、北极等本土以外地区执行勘测任务的时候，中国也需要维护航行自由的原则。此外，这一维护航行自由的立场值得阐明，如果中国想要建立一套联盟体系或战略伙伴体系的话，包括永久海外军事部署。如果是这样，从地区稳定和发展睦邻友好关系的利益出发，中国不在南海存在主权和海洋争议的地区使用武力也是值得的。同样的，通过填海来改变涉及航行自由的当前状况，会对美国的核心利益构成挑战，应当避免。

可靠的“再确认”需要华盛顿方面表明其无意干涉南海的主权和海洋区域问题。这要求的不仅仅是官方声明，确认美国在主权争议中不选边站。而是，例如，美国可以展现，随着中国成为一个海上强国，在靠近美国及其核心盟友的附近海域执行海上任务之时，美国是现存的主权和海上区域权利等有关利益的维护者。这种展示还包括约束美国军事力量，不要让它们在靠近中国控制的人工岛屿附近航行，南海的这些问题尚处于法律的边缘地带。

中美双方展现出有能力在南海议题上向后退一点，很符合两国的利益。因为这些议题充斥着武装冲突随时可能爆发的恐惧，使得具有更大合作潜力的领域——诸如反恐行动、联合国维和行动及气候变化等——蒙上阴影。

（文章观点仅代表作者本人，与丹麦军方及皇家防务学院无关，李怡清译）