农村“撤点并校”狂热背后的危机

□中央政府科学合理的原则，被地方政府在具体的政策实践时，单向度的解读为强化集中办学和规模效应

□在政绩工程和专项资金的双重刺激下，地方政府采用行政手段，过高、过快、过急地“一刀切”撤并农村学校

□地方政府切忌在撤点并校的过程中将行政成本，在所谓“人民满意”的假想下转移给弱者

近10年来，农村学校布局结构调整被具体政策实践者单向度的当作“撤点并校”，从而致使学校大面积向城镇聚集，农村学校数量迅速减少以至于面临着农村教育终结的威胁。但这种终结导致的威胁却并不被认为是一种危机，相反被部分政策实践者认为是一体化与统筹城乡政策实践中农村教育发展的必然结果。农村学校的终结被另一种形式的教育成果所掩盖，而乡村教育发展绝不能在提高教育质量的口实下，仅仅强调被片面化理解了的农村学校布局结构调整。

笔者所主持的国家社科基金课题《中国城镇化进程中西部底层孩子们阶层再生产发生的日常机制及策略干预研究》，在展开全国大样本调研基础上，深入中国西部农业县——四川芥县，展开为期半年的田野工作，在此基础上，梳理一个西部农业县在国家政策大背景下30年的学校布局结构调整历程。

第一轮：条件差和生源少的村小是撤并重点

1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，该决定明确基础教育的管理权属于地方，这无疑为县域内学校日后的大规模撤并提供了可能性空间。不合理的农村义务教育管理体制结构和薄弱的经济水平，是农村学校在这段时间被调整的一个重要因素。

芥县在1985年到2000年对县内小学进行了较大规模的布局调整，特别是从1988年开始，其调整的力度较大，而条件差和生源少的村小则成为了调整中被重点撤销合并的对象。

从1985年到2000年的16年间，芥县村级小学从116所锐减到59所，减幅面高达49.15％，而在校小学生数则经历了增减反复：在1986年到1991年、1992年到1997年、1998到2000年这三个时间段，在校小学生数总体呈下降——上升——下降的趋势。

从基本数据来看，村级小学在1996年到2000年间撤并幅度最大，特别是1996年，仅此一年，全县就撤并了11所村小，而当年在校小学生人数从上一年的20070人递增到了21735人，1997年，全县在校小学生人数再次增加到了22061人，却仍然撤并了6所村小。

芥县1998年之前的这种较大规模的村小撤并，并非是因撤乡并镇或者学龄人口减少等政治性和社会性因素使然。1986年到1992年间，全县乡镇数从21个减少到10个的时候，全县小学数相对稳定，仅撤并村小19所，撤并面并不大，与乡镇撤并的总体政区调整相一致。

从1992年到1998年，全县乡镇从10个递增到19个，小学生在校生人数也从17738人增加到了21098人，增幅达到18.94％，可是学校却从96所锐减到了68所，减幅达29.17％。

芥县较大规模撤并小学背后的撤并逻辑是基于“降低教育成本、优化办学效率、发挥规模优势和提高教育质量”这一宗旨。

与小学，特别是村小的大规模撤并相比，在1985年到2000年，芥县初中撤并的规模较小。16年里，单设初中基本稳定在14所到16所之间，而小学附设初中班也恒定为3所，到2000年，因为撤并了一所单设初中，同时也在该乡开设了全县第一所九年一贯制学校以保证初中学生入学。

在这16年间，芥县幼儿园也得到进一步发展。一方面体现在管理体制上：1990年后，农村幼儿园（班）全部统归县教育局管理；另一方面，则体现在幼儿入园率和园（班）的建设上：3～5岁幼儿的入园率从1986年35.2％提高到了2000年70.10％，而幼儿园（班）数量从1986年的102所上升到了2000年的127所。

第二轮：地方陷入竞赛般的村小撤并狂热

2001年后，中国农村学校布局结构调整才真正进入到快速撤并的高峰期。这年3月，国务院颁布《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，明确提出以“提高农村办学效益”为目标的农村中小学布局结构合理调整，同年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》则成为2001年后中国大规模进行农村义务学校撤并的纲领性文件。

中央关于布局结构调整的总体精神是合理的，也充分给予了地方政府自主权和合理性调整的空间，但为何地方在实施农村学校布局结构调整时，却陷入到竞赛般的狂热之中呢？显然这与中央随后一系列具体的行政导向有关系。

2001年6月，国务院召开改革开放以来第一次全国基础教育工作会议，会议将农村学校布局调整列为农村义务教育要重点抓好的六项工作之一，对农村学校布局调整做出行政部署，随后各地政府迅速制定了本区域内的布局调整规划并着手实施，自此全国范围内大规模的农村学校撤并拉开了帷幕。

在该过程中，指标式和计划式的乡校撤并也在地方政策实践中逐步盛起：一方面，中央政府科学合理的农村学校布局结构调整政策原则，被地方政府在具体的政策实践时，单向度的解读为强化集中办学和规模效应。华中师范大学教育学院课题组所调研的88个地方学校布局调整规划的政策文本分析中，有近90％的文本中关于学校撤并的操作性核心指标被局限为规模效应、服务半径与覆盖人口，而上学距离、上学时间、交通便利度、区域文化、学校设施状况、办学历史与教学质量等因素则在规划文本中极少被提及。

另一方面，地方政府出台的诸多布局结构调整规划或意见，都以指标和计划的方式单一通过行政手段来推进农村学校布局结构调整，如山西省《关于全省中小学校布局结构调整的意见》（2002）规定“十五期间农村中小学总校数减少15％～20％”；辽宁省《“十五”期间农村中小学教育结构布局调整工作实施方案》（2004）规定“至2003年初中减少10％，小学减少22％，教学点减少50％以上”。

在政绩工程和专项资金（即中小学布局调整专项资金和农村寄宿制学校建设工程）的双重刺激下，地方政府习惯和乐意于采用自上而下的强力行政手段，过高、过快、过急地“一刀切”撤并农村学校。

从2000年到2005年间，全国普通小学从553622所减少到366213所，普通初中从62704所减少到61885所。中国第一轮大规模的学校布局调整工作之所以开展得如此迅速，与上述两种刺激紧密相关。

从芥县的情况来看，2001年到2005年，村小从51所降到12所，中心小学从17所降到3所；单设初中从13所降到2所，完全初中从3所降到2所；幼儿园从115所锐减到38所，其中城镇幼儿园数基本保持不变，由17所变为15所，农村幼儿园则从98所下降到23所。应该说21世纪初，芥县学校的降幅是相当大的，尽管九年一贯制学校数有所增加，但很明显地，芥县与中国第一轮大规模农村学校布局调整的节奏具有高度的一致性。

第三轮：甘肃校车事件迫使各界直面弊端

2006年以后，针对于农村学校布局结构调整所带来的各种危机，教育部采取了积极调试的策略，主要目的是解决大规模撤点并校后日益突出的低龄住宿、就学距离变远、地方教育投入减少和撤并程序随意等问题。教育部于2006年出台相关文件，试图改变地方政府过度强调集中化规模办学而导致学生就学距离变远、低年龄段学生被迫寄宿等困难，但由于社会关注度不够，强大的利益刺激很难从根本上纠偏地方政府强烈的撤并热忱。

从审计署对全国27个省1185个县2006年到2012年的审计数据来看，布局调整在提高办学规模效益、促进师资队伍结构和素质优化、提高办学标准化水平和教学质量方面确实取得了一定成绩，但这些成绩在一定程度上同样也掩盖了“一刀切”下过度调整所导致的系列问题。

直到2011年甘肃校车事件发生之后，全社会对农村学校布局结构调整成绩背后的危机反思才开始达到新的高度，社会各界才开始直面农村学校布局调整中的现实弊端：

其一，布局调整导致学生就学距离明显增加，部分学生就学耗时明显偏长。1185个县的调研样本中，初中、小学的服务半径增幅分别为26％、43％，平均达到8.34公里、4.23公里，而西部地区270个县的初中、小学服务半径增幅则更大，分别达到47％、59％，平均为14.35公里和6.09公里；

其二，就学距离变远后需要改进和跟进的相关配套设施设备滞后，以校车为例，其配备和监管很不到位。绝大多数县为规避责任并不配备校车，让学生和家长本人自己承担全部安全责任，在1185个样本县中仅有288个县配备有校车，仅占调研县的24％，在9639辆配有校车的县中，5％的车辆驾证不相符，35％的车辆未配备专职管理人员，22％的车辆未配备逃生锤等安全设备，另外这些配备有校车的学校中，还尚有41.26万名学生（占12％）自行包租社会车辆上学，随机抽查的2944辆包租车辆中有997辆（占34％）存在超载问题，校车的监管几乎处于全面缺位状态；

其三，布局调整加重了家庭负担，辍学率有所反弹。家庭负担增加主要体现在交通费用、食宿费、校外租房等方面的额外支出，实证调研重点核实的52个县1155所学校中，辍学人数由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍；

其四，布局调整后催生农村生源过度向城镇集中，城镇学校教育资源紧张，而重心上移后的农村学校又生源不足；

其五，布局调整后所建立的寄宿制学校管理和服务能力不足，建设条件滞后，存在校园安全隐患。

在教育部2006年对全国农村学校布局结构调整政策积极调试以后，其对于芥县的直接影响是，芥县随后6年全县中小学校总体布局稳定，大规模撤并现象终结，当然这也与芥县进行多年的学校布局调整后进入到一个相对稳定期的发展规律相关。

第四轮：急刹车是真的痛定思痛还是政绩考核需要

2012年9月，国务院办公厅下发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（以下简称意见），首次明确提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校，暂停农村义务教育学校撤并”，这是中央政府对抑制过热的农村学校布局结构调整而采取的“急刹车”措施。

当然这种“急刹车”并不意味着需要走向另一个“谈撤色变”的极端。社会公众也需要明确农村学校布局结构调整本不是一蹴而就的事情，决策者根据不断变动的社会实情，在一定范围内予以合理的撤并与适时的恢复，本是布局调整全面性内涵中的应有之义。但值得警惕的是，恢复农村校点又会被沦为一场领导意志下矫枉过正的政绩竞赛，撤并与恢复之间表面上差异悬殊的现象背后，实质上仍然是经济发展主义和政绩至上主义的非教育逻辑。

意见本是中央政府解决学校撤并系列突出问题的新举措，但新举措却在最为核心的认定主体上发生模糊，即“谁认为确有必要”、“决断权究竟是谁”的问题上缺乏明确主体，无多元主体的明确论述则无疑再一次巧妙地赋予了政府，特别是地方人民政府作为决策单向主体的最终决断权，这从根本上无法规避初衷合理的“恢复”校点最后走上与“撤并”校点相一致的非教育逻辑之路。

我们确实无法判断2012年之后若干省市在迅速叫停本区域农村学校布局调整的同时，又迅速启动的新一轮学校恢复计划，究竟是真正的痛定思痛呢？还是再次迎合上级政府政绩考核需要？

撤点并校不等于农村学校布局结构调整

撤点并校作为中国农村学校布局结构调整在某一特定历史阶段内的任务，不能与农村学校布局结构调整完全划等号，我们绝不能将撤点并校单纯理解为农村学校布局结构调整的唯一形式。因为当社会结构性因素一旦改变，农村学校布局结构调整的时代性内涵也应该与时俱进，撤点并校还需要让位于重建、新建、拆分、保留以及改造等多重调整逻辑。

农村小微学校的增建、拆分、复校等多种形式都应是当下及未来农村学校布局结构调整的内在要义，与撤点并校一样，它们都将根据不同地区的实际情况作为调整目标。另外，撤点并校也并未就此终结，结合地方实际，未来必要且合理的撤点并校同样理应被支持。

需要格外强调的是，农村学校布局结构调整本应被理解为是一项事关农村教育生存和发展全局的核心公共政策，片面的诟病或无根的赞誉都无助于乡村教育的理性善治。

社会各界应该给予中国农村学校布局结构调整公共政策以必要的宽松舆论空间和弹性理解力。而地方政府切忌在撤点并校的过程中将行政成本，在所谓“人民满意”的假想下转移给弱者，特别是不能让那些村落底层为之付出巨大代价甚至还无法表达。当然这绝非意味着学校布局调整要全盘回归到以前那种资源分散化且效率低下的乡土时代。

（文中县及县以下地名均为化名。感谢东北师范大学农村教育研究所和中国农村教育发展协同创新中心在田野工作中所提供的帮助，感谢东北师范大学教授邬志辉、中国社会科学院博士后刘怡然与作者的多次讨论）

（本文原载于《中国青年报》2015年9月14日刊，澎湃新闻经作者授权转载。）