【社论】约谈需要依法

8月28日环保部公开的约谈会上，广西百色市市长当场表态：“我决定自己分管环保，不信完不成任务。”此前环保部已约谈昆明、沧州、承德、郑州等12个城市。

力推环保约谈的主要原因，在于其实践的高效，它在一定程度上弥补了现有环保制度的缺陷。实际上，约谈制度不仅在环保领域实施，它最早于2003年出现在税务征收领域，随后，工商、土地、社会保障等行政管理领域，也先后采用了这一制度。

但截至2014年，就中央层面，规定行政约谈制度的部门规章，仅有《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》（以下简称“餐饮约谈”），环保部门目前频繁使用的“约谈”，在刚刚颁布实施的《环保法》中，也找不到相关条文，它的立法依据，仅仅是法律位阶较低的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定(试行)》、《限期治理管理办法(试行)》和《环境监察办法》等规章中的个别条款。

国家立法依据的不足，使一些地方把其制度制订的依据，笼统表述为“根据有关环境保护法律、法规和政策”，这为约谈权力主体“灵活运用”相关解释留下太多自由发挥的空间。

法律位阶太低，也易与法律规定发生抵触。以上述“餐饮约谈”为例，它规定，餐饮服务提供者如果发生食品安全事故，应当“从重处罚，直至吊销餐饮服务许可证，并向社会通报”。吊销许可证的行政处罚只能由法律、行政法规来设定，而“餐饮约谈”只是一个行政规范性文件，本无权设定却违法设定。而该“餐饮约谈”规定的“向社会通报”的制裁措施明显违反了其上位法《食品安全法》的规定。《食品安全法》》规定，只有属于“重大食品安全事故”的处理信息才向社会公布；而该“餐饮约谈”却规定只要发生食品安全事故，均向社会通报，显然超出了《食品安全法》设定的“重大食品安全事故”的范围。

因此，如果“约谈”设定的事项超越了法律、法规的规定，在法律、法规规定的监管事项范围之外，那么这样的约谈属于超权约谈，是无效的行政行为。

约谈这种执法制度未能上升为法律规定，原因是多方面的，其中主要在于对“约谈”这种执法方式的内涵和外延理解不统一，代表性观点就达到五种之多。

法理上没有定见，导致没有更为权威的法律规定，容易使行政约谈规定的约谈事项过于宽泛。如果监管部门动辄“约谈”，只会导致约谈机关的约谈裁量权过大，使约谈制度流于形式、无法发挥应有作用，甚至妨碍公司依法享有经营自主权。

推行依法治国，首要任务应是控制政府滥用行政权力，解决社会发展、社会生活秩序的合法性、正当性、规范化问题。与此相应的当务之急，是让“约谈”合法性、正当性、规范化。