市政厅|民主如何可操作：上海城市治理首次“协商民意测验”

        要让中国民主可操作化

        人们在讨论中国基层民主发展时，往往有这样的纠结：或者认为“现在就是最好的，不需要学习了”，或者要求一步到位“没有竞争民主，什么都是假的”，而忽略了提供一个让社会主义民主从“理念的天花板”走下来的可实践操作的“梯子”。

        这也是中国改革开放30年来民主实践的核心问题，即“顶层设计”“能否”以及“如何”与底层程序结合。

        如何具体操作和实践协商民主的政治要求？它与传统的协商座谈会有什么区别？这构成了政治要求如何变成社会现实的“中轴性问题”。

        城市基层民主如果缺乏必要的程序、技术和方法，现代许多有效的治理模式、有创新性的自治模式，就会“昙花一现”，无法沉淀形成制度性的“内在结构”；民众也无法经历对制度规则的接受过程。民主参与的热情和意识，无需过度动员，但参与的规则还需要持续“深入人心”。

        不过，在中国，许多人把“协商民主”简单等同于“政治协商”，正如“社区”概念的泛滥——我们把自己认为“应当如此”的很多内容塞进这个概念里。有人夸大协商民主的功能，认为它可以代替我们的人大选举制度和审议制度，一切都可以协商一下，然后便万事大吉皆大欢喜，但这是用“协商”取代“民主”；有人认为没有竞争性民主就没有真的平等协商，从而拒绝所有的协商可能性。

        我们认为，一个基本的回顾点，是要回到十八大报告提出的“基层协商民主在社会治理中的作用”——“基层协商民主”与“社会治理”。

        在这一背景下，作为对上海2014年“一号课题”的直接回应，2015年5月31日，上海市浦东新区浦兴路街道，在复旦大学城市治理比较研究中心相关专家的支持下，针对街道“居民自治金项目”的选择，进行了完整的“协商民主测验”流程。

        从最初的主持人培训、项目设计程序培训，到最后大会圆满落幕，这一活动前后持续了近半年时间。其本身，不单是理论知识的再现，更是与实际相结合的运用。

        “协商民意测验”的方法，是在2005年由斯坦福大学教授、美国人文与社会科学院院士詹姆士•费什金教授与何包钢教授一起，引入到浙江省温岭市泽国镇，把原先缺乏严格程序的“民主恳谈”提升为“协商民主”，主要涉及“参与式公共预算”。当时，我们作为浙江大学的参与者，最早介入这一项目。其后，协商民主的实践概念被广泛认同和付诸操作，如云南盐津县的参与式预算项目。

        2013年，上海市闵行区古美街道在国内首次把“协商民主测验”方法引入“街道党工委的党内民主”，在所有党代表中，按照“协商民主测验”程序进行了操作。其后，在领导支持下，在古龙小区修缮工程项目中，随机抽样代表，又进行了一次操作。

        古美街道的第一次操作集中于党代表，未在所有党员中“随机抽样”，第二次则是在工程规划基本确定的情况下进行的。但两次实践结果让人兴奋，是积极正面的（不过，随着街道领导被提拔，后期持续规划也就没了下文）。

        因此，浦兴街道的“居民自治金分配”的协商民主测验程序，成为上海大都市治理中第一个从开始就严格按实践程序操作的项目，改变了过去一直是领导和专家评议的模式，把居民参与和协商民主决策引入项目评选过程中。

        协商民意测验（Deliberative Polling®）究竟是什么

        大多数民众在大多数时间内，得不到有效的激励，去了解复杂的政策事项。他们处于“理性无知”的状态，这一著名的概念是著名政治经济学家Anthony Downs1957年使用的。作为成千上万人中的一员，人们很容易断定自己的意见不会产生什么不同的效果，那么为何要花费那么多时间来知情？

        通过协商民意测验，样本中的参与者拥有了在几百人中的发言权，以及在每个十几人小组中的发言权（这一方法把几百人分成小组，进行有主持人的小组讨论）。由此，每一个人都能看到，自己的发言至关重要，而随着讨论并介入这些事项，人们就可能发生改变自己的观点。协商民意测验中，对被问及的70%的政策问题，人们在协商前后表达的意见，有统计学上的显著差异。全球20多个国家，包括在中国许多地方，相关实践都有同样的结果。协商民主测验试图显示，当人们认真思考以及更加知情之时，他们会想选择什么。

        总之，协商民主测验方法是一项基于民众参与的数据收集方法，有助于了解基层社区居民需求，从而提供创新的解决方案。它通过代表性抽样，对关键的政策议题进行协商，是很有效的社区咨询方法。

        根据在中国的实践，我们总结，该方法具有以下几个基本特点：

        1.参与者（利益相关者）随机抽样产生；

        2.参与人数较多，组织规模较大；

        3.协商前的材料与信息公布；

        4.小组讨论和大组讨论相结合；

        5.协商前后的民意测量问卷；

        6.独立第三方主持人的小组和大组引导。

        

        上海市浦东新区浦兴路街道，严格贯彻执行了每一个程序，其意义不言而喻。由于这是第一次在上海这样的大都市，针对街道范围进行整个项目的操作，其过程也极其艰辛。

        严格的协商对话程序设置

        与其他科研项目不同，我们强调，第三方的大学科研机构，只提供具体技术支撑，项目本身是街道政府与居民之间的直接协商对话。

        该街道从上到下对项目非常重视。街道相关领导全程参与了第一次理论培训，街道党工委书记朱洪明牵头，街道民政科代敏等全程参与组织整个过程。难能可贵的是，浦东新区社会组织服务中心的杨旭等人，作为复旦大学城市治理比较研究中心的兼职研究人员，提供了直接的第三方技术支撑。

        

        对“协商民意测验”，人们起初的理解仅是收集民意。但实际上，“协商”体现了民主参与的典型方式，“民意”表明协商的具体内容，“测验”则意味着促进协商对话的定量统计。这一方法的科学性，体现在“概率抽样”的方法抽取样本，并对固定样本进行前后两次问卷测验。通过两次问卷的态度变化，可做出具体决策。

        项目执行前期有很多工作，包括对样本的概率抽样、对主持人的培训、上门通知和填写前测问卷、发放项目信息资料以及前测问卷的填写和回收。在复旦大学城市治理比较研究中心兼职研究员萧莹敏博士、张显明教授等人技术的支持下，这些工作由浦兴街道的代敏、冬华和浦东社区服务中心工作人员杨旭等进行，复旦大学的何菁、张开平、陈凯萍、巩逸斐等积极参与其中。

        

        其中各居委会申报的项目，经过由财务和民政、社会组织、社区治理专家组成的专家委员会初步筛选，主要考虑项目与国家法规性的吻合性以及项目申报的规范，选出了24个项目。这一程序性筛选过程是专家做主的，没有经过居民协商（这也导致了后来居民发现有的居委会一个项目也没有，有的居委会可能有两个甚至更多，从而产生质疑和不满）。

        

小组主持人在进行第三次集中培训。

        

        5月29日，距离“协商民意测验”大会的召开还有两天，项目组要准备大会使用的相关物品，如席卡、出席人员的名字贴纸等。为防止来自不同小区的居民互不认识，导致大会小组讨论时冷场，我们特意为每位确定出席的人员准备名字贴纸，参与人员可将自己的名字贴在身上，方便互相认识。

        

        参与者是从整个街道的家庭总数中，分两步随机抽取的400多人。但我们担心实际参与者不够，上海作为大都市，居民素质很高，但相互之间更为生疏。

        同时，如果被抽到的居民没来参与，是否意味着，其所在小区申报的项目，在申报之时没有公告小区内居民？或者，实际参加会议的人员并不符合随机抽样下的平等参与可能性？各种问题不断浮现在项目组成员脑海中。

        准备过程中，项目组成员不断确定最后的参与者。到底多少居民愿意参与这样的协商，这样的大会能否成功举办，大家心里有重重的问号。

        5月30日，距离大会召开还有一天，会场安排在浦兴文化活动中心。项目组成员要布置会场：

        首先，需要布置一个大会场，用来召开大组会议，进行问题回答和专家交流环节。

        

        然后，我们布置6个小房间，每个房间有一个组讨论，个别较大的房间有两个小组讨论。

        

        

        

        

        

        

        大会场张贴会议议程和会议规则。会场内位置合理分配，每个小组最好坐在一起。小房间桌椅的布置，尽量使之形成可讨论的圆形或回字形，每个房间需要确保有主持人的位置、记录员的位置。唯一一个在同一个房间的两个小组，要保证彼此不会互相干扰。这些工作繁琐，必须认真对待。

        紧张而有序的参与过程

        2015年5月31日早上，会场一楼大厅布置了各个申报项目展板。因为有小组讨论，所以人们签到时要抽签，确定自己所在小组，并在签到表中标注出抽中的小组号，最终生成新的参与人员小组名单。

        不得不承认，我们对人员参与度和参与人员的热情考虑不充分，导致签到出现了一点混乱，当很多人一起涌过来时，签到处需要不断在名单中找寻到会人员的名字。

        现场有120多名参加者。他们完全是在随机抽样的基础上，自愿参加这一整天的协商民意测验。

        

        大会总体有序。但我们发现，有人在抽签后和其他小区的人交换抽签结果，进而达到同一小区的人可以在同一小组讨论。一定程度上，这会影响小组讨论的客观性。不过这毕竟是少数，且并未出现一个小组全是一个小区的极端情况。

        最让人意外的是，不仅之前表示参会的人员到齐了，还有很多人带了自己的家属来旁听，说明人员本身积极性很高。

        整个会场异常热闹。签到虽然有点手忙脚乱，但还是达到了预期效果。

        项目组成员将与会人员随机分成九个小组，为随后的讨论奠定基础。签到结束后，所有与会居民都在大会场集合，观察各个项目的展板内容。一方面是了解会议议程，另一方面也是小组成员之间的初次相识。

        

 参加代表向居委会人员询问项目情况。

        

浦兴街道协商民意测验项目展板介绍。

        

        

民意代表在参观项目展板，了解项目信息。

        小组讨论在小组主持人的主持下进行，上午需要讨论的是有关社区服务和社区文化相关的申报项目，一共要协商审议11个项目。刚开始，小组讨论氛围并不热烈。其中一个年龄较大的民意代表，翻看申报材料之后，明显有些生气，他质问：“为什么有的小区可以申报两三个，而有的小区一个都没有？”这马上得到了旁边一位阿姨的赞同，她表示，她所在小区就没有一个申报项目，她过来没有什么好说的。

        这样的气氛僵持了一会儿。为了不耽误时间，主持人一方面安慰两位代表情绪，一方面积极引导大家看第一个项目。此时，另一个阿姨结合自身近期送亲戚急救的真实事件，发表了赞同第三个申报项目的看法。阿姨讲得很动情，还告诉其他人，自己并非申报这个项目的小区的居民，但经历了亲人的急救后，她觉得这个项目非常好，值得推广。

        由此，大家开始在申请材料中找寻自己感兴趣的项目，讨论的氛围开始形成。作为小组的记录员，我们并没有参与到他们的讨论中。

        每个小组里，一定会有一两个非常活跃的居民。这样的居民很多时候引导了整个讨论的方向。而每个小组里也肯定存在一到两个相对沉默的参与者。这部分人对大家的讨论并未表现出过高的热情，能看出他们也在认真翻看申请材料，不过似乎并不愿发表自己的看法。

        可能因为居民第一次接触到小组讨论这一形式，看得出他们对这种形式的好奇和困惑。他们并不知自己的意见和讨论，对项目申报结果到底可能产生什么样的影响。

        或因申报的项目同质性程度较高（多半是助老项目），讨论出现的问题也很明显，主持人很难引导大家一个接一个项目讨论，大家会对相似性较高的项目一并讨论，或赞同或反对，随后开始讨论小区发生的事。主持人即便进行及时引导，仍可能有短时间冷场。

        小组讨论时间为一个小时，最后每个小组要形成一到两个问题，上交大会主持人，由大会主持人通过抽取的方式，分配给现场专家和项目相关负责人回答和解释。

        大会讨论并不死气沉沉，相反地，比小组讨论更加热烈。现场技术指导张显明老师提醒大会主持人，制止大会上的讨论，需要就问题回答问题。

        每个小组提出的问题不尽相同，但都集中在某几个项目上，尤其当该项目涉及“志愿者补贴”时，大家似乎对此仍有争议：志愿者到底可不可以拿到补贴？这个问题虽然和小区没有太大关系，但相关讨论占用了很长一段时间，甚至延伸到下午的第二场讨论。

        专家需要在限定时间内解答这些问题，其反应能力和解释能力受到考验。不过，专家的回答，在很多时候都得到了与会人员的掌声。

        因为大会需要持续一天，中午休息时，有少部分参会人员离开。

        下午和上午类似，先进行小组讨论，然后大会答疑，最后需要填写后测问卷。可能因为有了上午的经验，也可能由于大家彼此更为熟悉，下午讨论的氛围很快形成。

        那位最先提出质疑的民意代表，通过上午的大会，明白了为何有的小区有两到三个项目，而有的小区没有，他下午首先就说，以后需要监督自己所在的小区居委申报项目，毕竟“会哭的孩子有奶吃”。其他人表示赞同。

        下午讨论的一个主题是硬件建设。和上午的社区文化不同，这里出现的第一个分歧是：这样的建设项目到底归不归居委会管理。

        小组里对某些建设项目反响强烈，认为那该是物业的工作，不应由居委会来做，更不应用自治金来做。这个话题似乎导致了大家的偏误理解，大家开始认为这是居委会进行的一次“圈钱运动”，对协商讨论一下子产生了怀疑。整个小组一度出现上海阿姨和上海大叔直接用上海话对话的情况。

        可以发现，小组否定项目的情况，下午明显多于上午。上午讨论涉及更多的是娱乐方面，而下午讨论的是硬件方面，这直接影响到下午的另一个讨论主题——“小区治理”项目的审议以及协商。

        很容易想象，下午大会的“火药味”肯定重于上午。但是，当我们认为可能会出现较大分歧时，却很意外地发现，下午很多小组提出了几乎相同的问题。因为话题集中，会场上出现了居民、专家和项目负责人之间的激烈辩驳。一位老人家直接对项目资金使用产生了怀疑，进而引发很多现场居民的共鸣，使得场面一度“剑拔弩张”（这里有夸张成分，但还是感觉到了居民的怀疑以及相对激烈的情绪波动）。

        最后的环节是，分小组进行填写后测问卷，由小组主持人发放和回收。

        协商民主的结果：令人心悦诚服

        协商民主不是能解决所有问题的法宝，但它是现代民主的一个具有实践性的机制；同样，相互理解和认同，也并非没有利益冲突。

        尽管产生了许多小问题，整个上海市浦东新区浦兴路街道协商民意测验大会，还是顺利结束了。当所有居民代表离开后，所有工作人员一起为这个值得庆祝的时刻欢呼。

        随后进行的是紧张的前测和后测的问卷统计工作。经过复旦大学三位同学何菁、张开平和巩逸斐的连夜统计，借助斯坦福生物统计系的刘云霞博士的力量，我们统计出了简单的24个入围项目认可度的平均分比较。

        

        下面列出人们对部分项目态度前后变化的结果：

        

        通过上面的表格，我们可以清楚看到这次协商民意测验前后的代表对项目的态度变化（每一项目的N与有效问卷数之间的差值是选择“不知道”的居民数量），在0-10之间的分数选择的均值变化，整体性的稍微数量变化， 都体现了民意对项目了解后的真实态度。其中还有分值差别更为明显的项目，前后分值变化达到2分。由于涉及街道的最终决策结果，我们只选择了几个项目展示。

        一个很有意思的发现是，上海市浦东新区居民的自我参与决策的认知态度，与全国和全球其他地方都有一些差异。

        我们在对居民代表参加完协商民意测验后的决策认知进行了前后的问卷比较，发现了居民对自我参与公共决策的能力和质量有着明显的认同：

        

        “政府工作人员非常重视我的看法”的前后数值有了下降（-0.66），说明居民随着获取充分信息，发现政府对自己的意见重视不够，尤其是经过与其他代表的沟通协商之后，希望自己的意见能更得到政府重视。“政府会认真考虑我今天发表的意见”的分值也出现下降，同样说明对自己的意见能否进入决策环节的担忧。这两项在这个态度认知测量中，变化最为明显。

        “大多数公共事务非常复杂，像我这样的人不太明白。”这一数值有了轻微上升，因为许多项目涉及预算和具体的社区建设规划、居民需求调研和需求满足等，代表在参与后发现，一个社区项目并不如想象那么容易，会产生对公共事务的理解和尊重。因此，“我关于公共事务的意见值得政府听取”的选项也出现了相应下降。

        “像我这样的人对政府决策行为没有发言权”的选项也有了下降，说明居民代表认为自己应有发言权，对参与意识有着明显的认同。“大多数人不懂得社会公共事务，最好由专家和政府官员来决定”的选项数值也有了下降，同样说明，专家和政府官员应听取民意而不是认同政府和专家单独决策。

        可操作化的民主

        基层民主实践经过了40多年探索，如何突破传统的瓶颈期，形成一个新的“制度性提升”？这是中央政府的顶层要求，也是上海市“一号课题”的地方需求。

        通过上海市浦东新区浦兴路街道的协商民主实际操作的整体性流程和结果观察，我们会发现一个最为清晰的基本事实：民主的参与能力和参与流程的科学化密切相关。只有民主可操作化，我们才有不断推进城市和乡村基层社会治理的可能性。

        行为实验可以预测社会行为和经济选择结果，但政治实践最大的困境是无法假设与设置前提，也无法控制其他变量。因此，集体行动与个体决策形成冲突，结果充满了复杂性和不确定性。尤其是，我们在基层民主操作中采取了随机抽样的方式，选取居民代表参与公共项目的协商决策，许多意见的变化更是“波澜壮阔”。这是民主的应有之义，“一片欢呼”和“没有分歧”的局面恰是缺乏与居民利益真实互动的结果。

        只有民主参与的程度不断提高，我们才能从根本上避免闭门决策的弊病：决策之前一片叫好之声，决策后冲突连连上访不断。

        回到之前的大会场面——在浦兴路街道下午的协商大会上，通过居民上午的小组讨论和对项目的熟悉程度增加，“火药味”明显重于上午。下午很多小组几乎提出了相同的问题，因为话题集中，会场上出现了居民和专家包括项目负责人的激烈辩驳。一位老人家直接对项目资金使用产生了怀疑，进而引发了很多现场居民的共鸣，使得场面一度“剑拔弩张”。

        这正是由于信息公开、讨论规则公正，大家能充分沟通，相互质询。我们在云南盐津县的贫困山区也面对过同样的场面。但我们有前后问卷进行量化，所有不同意见，都通过量化的民意实现了“万涓汇流”。

        

        我们可以发现，抽样的民意代表还是认同其他人对项目了解的程度的，可以看出，在第二次问卷调查中，认为别人了解程度上升（表现为上面第一题的数值下降）。但是，随着参与的真正实现，人们对自己的态度更为重视，因此，上表中的2-4题，数据都是明显上升。

        第五题的数值上升，格外说明了公共利益得到了考虑。当每个人都觉得其他人只顾自己利益时，说明他们都考虑到了公共利益。在现场的小组记录和大会讨论中，我们可以清晰看到这一点。

        代表相互评价的测量是0-10的分值，但这几个题目的选项基本都在5左右，说明居民之间是相互理解的态度，而没有去打特别高的分数。这正是协商民主的精髓——相互的认同和尊重。只有真正聆听，才能听到别人的声音，自己的声音也才能被听到。

        反观整个项目的操作过程，有许多值得研究的现象。比如，和之前设想的类似，来者更多是上了年纪的中老年人，愿意参与的年轻人似乎并不多；我们在签到时还发现，有些居民对自己所属小区并不了解，不清楚自己是哪个小区的。

        我们不禁对此产生疑问：得到认同的项目，如何顺利实施？那些问题很多的项目，是否真的需要根据居民提供的意见进行修改？要知道，自治项目的重合度很高，多数是助老项目。

        专家委员会在初次筛选项目时，硬性标准有两条：预算不超过四万元，不是居委会传统职责内的项目。这一标准导致很多小区申报了自身已相当成熟的项目。同时，项目立项本身是否遵从居民意愿，也是众口难调。如果重合度过高，几个邻近小区为何不能联合在一起，申报一个大项目，同时满足这些小区的居民需求，进而使得资源得到最大化利用？

        随机抽样是保证科学性的重要一步，但有的小区抽取的年轻人对居委会工作没有热情，拒绝参与者很多，导致最后年轻代表出席率较低。每一个居民小区出席人数不等，有的小区参与人员相对较多，有的小区甚至无人参加。因此，如何在科学的基础上，进一步使得抽取的样本合理化，也是亟需解决的问题。

        结论：让民主运转起来

        我们时刻不能忘记，城市不是人用来显示“资本”多少的高楼大厦，而是一个居民可以良好生活的容器，在不断优化城市物质建设规划的同时，需要注重城市治理的程序和民主参与结构。

        上海承担着中国现代国家治理的先行先试的使命和责任，尤其在现代城市民主的可操作化方面，应该结合已有的制度、文化和传统基层资源，创新出有参与空间、有相互认同、有平等协商、有决策民主的基层治理制度。当然，进程一旦启动，问题会不断呈现，程序、技术和方法都需要不断改进。制度只有在不断实践中，才有进步的希望。

        我们希望这只是上海浦兴路街道的第一步，未来这里还能出现更多协商民主实践空间，也希望上海与全国各地都能在十八大报告和中办文件的“顶层设计”下，提供更多的“底层制度”。

        （韩福国博士，复旦大学城市治理比较研究中心主任；斯坦福大学协商民主研究中心访问学者。非常感谢项目成员代敏、杨旭、萧莹敏、冬华、张显明、Wenny、何菁、陈凯萍、张开平、巩逸斐等人。其他浦兴街道领导和工作人员、主持人不一一列出。照片均由现场人员代敏等拍摄。）