全会观潮②|马怀德：法官把官员干预材料都入卷，就没人敢了

在马怀德看来，司法公正是国家法治的最后一道防线。 东方IC 资料

        距离十八届四中全会召开不到一周时间。澎湃新闻（www.thepaper.cn）对话数名国内著名法学专家，从多角度、多层面分析目前依法治国的进程。

        10月14日，中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德教授接受澎湃新闻专访，从维护宪法法律权威说起，并从立法、行政、司法三个方面整体评价了目前我国在全面推进依法治国时取得的成就，也提出了亟需待解决的问题。

        马怀德认为，树立宪法法律权威是依法治国的基础。因此，要在全社会形成维护宪法法律权威的意识，并形成健全的问责机制，及时、有效地监督、纠正违宪行为。除此之外，在体制上需建立专门机构履行相关职责，形成长效监督机制。

        立法是法治的源头。在马怀德看来，立法过程中存在的问题也不容忽视，如部门立法导致部门利益先行、立法争权，影响法律的质量。再如立法程序的改革需要进一步完善听证、论证制度，立法过程也要广泛征求意见。马怀德还指出，立法过程中权力分配的问题也值得注意。

        “如果说科学的立法体系是依法治国的基础，那么执法就是关键了，”马怀德告诉澎湃新闻，行政机关在执法过程中的问题不少，有法不依、执法不严的问题相当普遍，行政不作为、选择性执法、暴力执法、执法动力持续不足，是多年累积的痼疾。马怀德认为，高度重视并全面推进依法行政，也是依法治国的必然要求。

        司法公正是国家法治的最后一道防线。十八大后，中央已经把全面推进司法体制改革纳入了依法治国的进程，提出了一系列改革举措。马怀德认为，十八届四中全会还将进一步深化司法体制改革，提出更高更细的要求，解决目前的疑难问题。

对话马怀德

        澎湃新闻：十八届三中全会发布的《决定》里，在推进法治中国建设这一议题上，首先提出的就是维护宪法法律权威。这么多年来，国家也一直在说要依宪治国，你觉得四中全会之后，与过去相比，会有怎样的进展？

        马怀德：全面推进依法治国，首先要树立宪法法律权威，让宪法法律的尊严高于一切，这是依法治国的基础，也是法治国家的重要标志。

        四中全会之后，全党上下一定会更加重视树立宪法法律权威和依宪治国的问题。若宪法法律没有权威，那么科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的要求就很难实现，所以这是前提性问题。且从过去的历史上看，法治不彰，难以有效推行，主要原因也是宪法法律缺乏权威，违反宪法法律的行为没有能够得到有效追究。

        如今，不仅要大胆地提依宪治国，而且要从实现国家治理体系现代化的高度去认识宪法法律权威的重要性。

        澎湃新闻：你认为，要如何维护宪法法律权威？

        马怀德：要树立宪法法律权威，有几点比较关键。第一，要在全社会弘扬法治精神，形成维护宪法法律权威的普遍意识，这是非常重要的。人们首先需在意识层面，尊重宪法，树立宪法法律权威。

        第二，要及时监督纠正违法违宪的行为。例如，衡阳贿选事件就是违法违宪的典型案例。只有及时发现并有效纠正，才能让人们意识到，这一行为不仅违法了选举法，而且违反了宪法，属于严重的违宪行为，需要严格追究当事人的违宪责任。

        因此，重要的是要形成一套机制，过去的问责机制运行并不畅通，从发现问题、举报、查处、披露处理结果等各个方面都没有形成顺畅、闭合、完整的监督体系。四中全会后，会进一步重视维护宪法法律权威、及时查处各类违法违宪问题。

        第三，在体制机制上也要有所突破。会在监督保障宪法法律实施、追究违法违宪责任方面有一系列新的制度设计。全国人大常委会是宪法法律的监督机关，本身负有监督之责，但没有建立起日常的监督机制，渠道也不畅通。为此，可以考虑建立健全相应的宪法监督机制。

        澎湃新闻：立法是法治的源头，你认为中国立法环节现存哪些问题？如何改进？

        马怀德：立法存在着几个方面的问题。第一个问题，部门立法。部门起草法律的做法导致部门利益法治化和通过立法争权，既影响了法律的质量，也损害了法治权威。法治的前提是良法善治，如果法律本身是部门利益的产物，或是部门争权夺利的一种手段，就会架空公众的利益，会使得法律无法代表和反映人民的意志。此前，我们过于依赖行政机关起草法律，不可避免地把部门利益转化为法律的规定。

        要解决这个问题，需要从体制上做一个调整。例如把更多的法律起草权交由人大去行使，因为人大毕竟不是执行机关，其地位超脱，可以站在全局的高度去设定相关的权力义务，也可以超越部门的利益去规范部门的权力，来解决实际中的问题。

        第二个问题，立法能力不适应现实需要。如果把所有部门起草法律的任务全都交由给人大，目前人大有没有这个能力，因此，亟待加强立法机关的能力建设。应该增加立法机关人力物力，人大的会期也应该延长，在人大代表和人大常委的构成中，可以适当增加法律方面的专业人士，把起草法律法规的权力逐渐转移给立法机关和社会组织。

        第三，立法程序也要完善。需进一步完善听证制度、论证制度、征求意见制度和立法过程公开制度等。拿征求意见来说，立法机关已经逐步开始将立法草案公布在其网站上，广泛征求意见。但如何整理、吸纳民众提出的意见，这些意见最终能否体现在立法文本中，对不同意见有无反馈、回复、解释、说明，这些都需要在立法程序中得以体现。

        第四，立法权力的分配问题。立法机关绝对保留的事项还应该进一步扩大，不能随意把权力授权给行政机关。例如，全国人大应当尽快收回税收立法权，因为税收立法属于法律保留事项。

        另外，地方人大和政府是否应该拥有立法权的问题。按照过去的体制，国务院批准的较大的市拥有立法权，这次也提出要把立法权下放给所有的较大的市，这个可不可行？是否必要？地方政府有无需求和能力去完成立法？这些都需要进一步的研究。

        我认为，立法的权限划分一定要清楚。如果权限交叉、重叠得厉害，对确保法律实施、维护法治统一不利。

        澎湃新闻：从法理的角度看，执政党与立法机构全国人大的关系应该规范，但如何真正得以规范？

        马怀德：党领导立法、保证执法、带头守法是我们的基本原则。党领导立法主要体现在政治领导、组织领导和思想领导上。比如人大的立法规划和重要立法项目都要经过中央批准，重大立法分歧需要中央协调，立法机关的负责人也要经组织推荐按照程序产生，这些都是领导立法的体现。

        党领导立法，并不意味着代行立法权，党的主张和意志要和人民的意志一样，通过相关的立法程序成为法律。针对具体的立法事项和技术细节上，需要放手让立法机关依法按照程序去决定，一旦进入立法程序，立法机关有能力自行地处理。

        澎湃新闻：十八大报告指出，要“推行依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。你认为，依法行政在依法治国时，占据怎样的地位？

        马怀德：如果说科学立法是依法治国的基础，那么严格执法就是关键了。因为制定法律的目的是落实执行法律。中国80%多的法律都需要行政机关去实施执行，所以行政机关能否依法行政，直接影响依法治国的成效。可以说，依法行政是依法治国的关键点。

        依法行政的目标是建设法治政府，提出这一建设目标已经有十年了，但是执法和法律实施中的问题还有很多。一方面，有法不依、执法不严的问题相当普遍，这严重损害了宪法法律权威，也难以实现国家有效治理。另一方面，在执法过程中，还存在一些顽疾，例如行政不作为、选择性执法、暴力执法、牟利性执法、执法动力不足等，这些都是比较普遍的问题。

        澎湃新闻：你认为要如何解决这些问题？

        马怀德：目前依法行政的主要问题反映出行政法律制度不完善、法律实施不良、监督不力等原因。要全面推进依法治国，加快建设法治政府和法治国家，就要着力解决上述这些问题。

        首先，要建立健全依法科学民主决策制度。因为缺乏相关法律制度，或者即使有些地方制定了重大决策的地方政府规章和文件，但从中央层面来看，目前我们还缺少重大决策程序法或程序条例，导致决策缺乏制度基础和法律依据。

        只有把重大决策权纳入法治轨道，才能真正解决长期以来随意决策、滥用决策权、甚至利用决策权设租寻租等腐败问题。

        第二，要解决法律的有效实施问题。法律实施不良，与制度本身存在缺陷、监督乏力、激励保障机制不足有关。为此，应该高度重视法治GDP，建立健全法律实施的评价体系和考核标准，作为干部选拔任用的重要标准。

        第三，要建立有效的问责机制。过去人们总认为，只有发生重大事故灾难或者群体性事件时才要问责，这显然是不够的。应该说，法律得不到有效实施，都应该去问责。例如一个地方频发食品安全事件，就要问食品安全监管部门的责；若一个地方的建筑工程屡屡出现质量问题，就要问建委、规划部门的责。总之，要从法律实施的角度，建立一套比较完善的问责体系。

        第四，要充分利用社会监督、舆论监督和司法监督等形式，强化对执法和法律实施的监督，形成高效的法治实施体系和严密的法治监督体系。

        澎湃新闻：在依法治国中，司法改革具有怎样的地位？你如何评价十八大以来司法改革的成果？

        马怀德：公正司法是依法治国的重要一环，更是依法法治的保障。一方面，一个国家法治状况最直接的观察指标就是司法。只有坚持司法公正，守住维护公平正义的最后一道防线，才能彰显一个国家的法治形象。另一方面，司法机关是监督各类主体是否依法履行相关的权利和义务的主要监督，能够发挥起到监督法律实施的保障作用。

        十八届三中全会之后，司法改革纳入全面深化改革的整体框架中。目前已经出台一系列改革措施，确定了6个省市作为改革试点城市，就司法的体制改革、运行机制改革都做了重要部署，这些改革措施对于破解当下司法体制机制中的问题具有重要意义。

        相信四中全会将就深化司法改革做进一步部署，提出更高更细的要求，目的就在于树立司法权威，实现司法公正。

        推进司法改革过程中，也出现了一些新问题。例如，由于员额制改革，导致部分青年法官的流失；再如专门法院的设置问题也需扩大范围，目前全国人大授权在北、上、广设立知识产权法院，但我认为，更加需要设立的是行政法院，因为这直接关系到行政审判公正性和独立性的问题，关系到官民矛盾有效化解的问题，也关系到全面推进依法治国的成效问题。因此，司法改革必须抓住制约司法公正的难点问题，抓住这个牛鼻子来推进司法体制改革，让人们更加信任司法，使得司法成为解决纠纷矛盾最主要的渠道，而不是通过信访等非正式渠道解决，因为司法程序毕竟是一种经过检验的有效的纠纷解决途径。

        澎湃新闻：法学界认为司法腐败是最危险的腐败，而司法公开是最好的防腐剂，但对于那些来自决策层的干扰司法审判的问题，司法机关究竟该如何处置？

        马怀德：司法改革的方向就是司法公正，现在影响司法公正的主要有两方面。一个是司法腐败。利害相关人可能会通过贿赂等方式腐蚀司法人员从而影响司法公正。在这一点上，司法公开、强化司法内部的监督、提升司法人员的素质，明确“审理者裁判、裁判者负责”等，都有助于破解及预防司法腐败问题。

        另一个就是来自各种权力的干预。马克思曾说，法官没有上司，如果有的话，就是法律。历史和实践反复证明，实现司法公正，必须坚持独立司法。司法公正不可能从天而降，而是建立在司法机关依法独立公正行使审判权、检察权基础上的。所以，任何组织和个人不能对司法机关横加干预指手画脚，否则，就无法保障司法公正。

        司法公开是实现司法公正的一条重要途径。例如审判公开就要接受来自当事人的监督。如果法官在案件审理中受到官员干预，就可以把各种形式的干预材料入卷，并公之于众，我相信就没有谁敢于干预了。总之，落实司法公开、扩大诉讼范围、降低诉讼门槛、增强司法裁判的说理性等司法改革措施，最终目的都是提升司法公信力，实现司法公正。